公告啟事
黃河是中華民族的母親河，黃河流域在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位。但是黃河長期體弱多病，水患頻繁，仍存在一些突出困難和問題。2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上發表重要講話，發出“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召，要求抓緊開展頂層設計，加強重大問題研究，著力創新體制機制。
黃河可以說是世界上最難治理的河流。水少沙多、水沙關系不協調是黃河復雜難治的癥結。近年來，水環境污染、水生態退化問題更加突現，與水少沙多問題交織，使黃河水系統更加復雜。這些問題表象在黃河，根子在流域，需要進一步加強黃河水系統治理。新時期要根據治黃矛盾發生重大轉變的新情況、新問題，開拓新思路，完善重大戰略，實施重大措施。
黃河水系統現狀
一、分維診斷
1.水資源
主要表現為“三大失衡”：
一是水量收支逐步失衡。天然徑流呈衰減趨勢，并將持續下去。1956—2016年黃河流域徑流量大幅衰減，中下游人類活動占主導因素。相對于1956—1979年降水系列，1956—2016年花園口以上天然徑流量由568億m3減到453億m3，衰減115億m3，蘭州以下區域衰減量占90%。徑流衰減中取用水貢獻率為1/2，下墊面占1/4，氣候變化的貢獻率為1/4。據預測，花園口斷面天然徑流量2050年將再減少28億m3，2070年再減少19億m3，主要發生在產水區。
二是河道內外水資源需求呈現失衡趨勢。1987年國務院批復黃河“八七”分水方案，明確黃河年均天然徑流量580億m3中河道輸沙等生態用水210億m3，可供水量370億m3，分配給流域9省（自治區）及相鄰的河北省和天津市。1999年開始實施黃河水量統一調度，干流連續21年不斷流，但生態流量偏低且不穩定，2013—2017年滿足程度降到55.2%。
三是水資源供需平衡形勢嚴峻。目前，黃河流域缺水100億~110億m3，節水潛力為54.8億m3，缺口約50億m3。
2.水安全
黃河流域初步形成了以中游干支流水庫、下游堤防、河道整治、分滯洪工程為主體的“上攔下排、兩岸分滯”防洪工程體系。但是，黃河防洪防凌具有特殊性、長期性、復雜性，還有諸多薄弱環節。
一是下游洪水依然是最大威脅。小浪底水庫設計保灘庫容不足，中游控制性骨干工程少，“二級懸河”整治工程尚不完善，高村以上299km游蕩性河勢未得到完全控制，灘區還生活著190萬群眾。
二是上游干流防洪防凌形勢更加嚴峻。寧蒙河段主槽過流能力由20世紀80年代的約4000m3/s減小到21世紀初的不足2000m3/s，三盛公至昭君墳200多km河段形成新的懸河。
三是城市防洪排澇達標率偏低。70余座城市僅有23座城市達到規劃防洪標準，5座城市達到規劃排澇標準。
四是山洪災害防治仍存挑戰。監測預警系統運行維護不到位，預警預報精度尚需提高。
3.水環境
近年來，黃河流域水質呈好轉趨勢，但問題仍較為突出。2012—2019年，黃河流域地表水Ⅰ-Ⅱ類水質斷面比例呈上升趨勢，Ⅴ類及劣Ⅴ類水質斷面比例呈減少趨勢，但2019年劣Ⅴ類水質河段仍占8.8%。總體上，干流水質好、支流與河口及附近海域水質差。Ⅴ類及劣Ⅴ類水質全部出現在支流，劣Ⅴ類水主要分布在汾河及其支流、涑水河、三川河、清澗河等。黃河口附近海域富營養化程度比較嚴重，無機氮為富營養化的主要因子，磷酸鹽為浮游植物成長的限制因子。2018年萊州灣近海海水環境質量狀況總體一般，近岸海域海水污染程度依然較重。
4.水生態
黃河流域生態脆弱，面臨嚴重的水生態退化問題。全流域生態流量保障度低，2008—2018年生態流量達標率為5%（斷面達標標準為達標年份比例90%以上），僅為全國1/9。水生生物多樣性水平較低，魚類生物完整性指數為最差等級。源區水源涵養功能降低，1986—2020年濕地面積減少20.8%，唐乃亥水文站年均徑流量低于20世紀七八十年代的水平。烏梁素海生態功能退化嚴重，長年為Ⅴ類或劣Ⅴ類水質。河口淡水濕地面積1992—2020年減少約50%，沿海灘涂全面侵蝕，刁口河故道累計蝕退超過10km，面積超過200km2，對黑嘴鷗等保護物種生境造成重大威脅。
5.水管理
黃河流域實行流域管理與行政區域管理相結合的水管理體制。1999年《黃河水量調度條例》公布實施，水利部黃河水利委員會對黃河水量實行統一調度，實現黃河21年不斷流。但是，水管理體制還存在一些問題，主要表現為：黃河健康代言人缺位，流域管理權威性不高，協調機制不健全；尚未制定黃河保護與管理的法律法規；水量與水質分割管理等。
二、綜合診斷
應用河湖幸福指數評估方法，測算黃河幸福指標為一般等級。黃河幸福指數評價結果反映出以下幾方面的主要問題：
//洪澇災后恢復能力不足，成為黃河流域防洪安全的突出短板；
//水資源條件先天不足，開發利用率高，仍是經濟社會高質量發展的最大制約；
//支流水污染治理任務艱巨；
//河流水生態退化較為嚴重、河流生態流量達標率整體偏低，水資源調度目標尚未完全轉向功能性不斷流；
//水文化品牌效應不夠，與中華“母親河”文化地位不相適應。
新時代黃河水系統治理 戰略思路與策略
一、戰略思路
深入貫徹落實習近平總書記系列講話精神，尤其是在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話精神，堅持“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，以建設造福人民的幸福河為總目標，以統籌協調水資源、水安全、水環境、水生態、水管理為抓手，促進水平衡，提升水安全，清潔水環境，恢復水生態，強化水管理，努力實現流域生態保護和高質量發展雙贏。上述戰略思路概括為“1-2-3-4-5”水系統治理戰略思路，即一個目標、兩個支點、三步實施、四輪驅動、五水統籌。“一個目標”為建設幸福黃河；“兩個支點”為生態保護和高質量發展；“三步實施”為設立2025年、2035年、2050年三個階段性目標，有序推進治理；“四輪驅動”為從法規制度、體制改革、機制創新、能力建設等層面，驅動黃河流域水系統治理體系與治理能力現代化；“五水統籌”為從水資源、水安全、水環境、水生態、水文化等維度均衡調控水系統。
二、分維策略
1.支撐生態保護與高質量發展的水資源再平衡策略
一是促進水量收支再平衡。通過水源涵養、工程調節、適度開展水土保持、嚴控地下水開采以及礦區生態修復等措施，逐步實現流域水量收支再平衡，減緩氣候變化等宏觀外部條件對水資源平衡系統的不利影響。二是促進河道內外水資源需求再平衡。保證河道內180億m3的綜合生態需水量，細化到重要斷面，建立生態流量監測預警和應急響應體系，加強水利工程生態調度；加強全流域取水口智能管控，管住取用水，不得新增從黃河調出水量規模。三是經濟社會系統水資源供需再平衡。實施適水發展和深度節水控水，合理論證與控制人居環境需水量，嚴控耗水，不得新增灌溉面積；實行河流斷面流量與區域取用水的閉合管理；合理調整黃河“八七”分水方案，加快論證推進西線調水工程。
2.適應水沙關系向好的黃河流域防洪除澇保安布局優化策略
一是優化上游防洪防凌減災布局。按照“上控、中分、下排”的總體思路，進一步完善寧蒙河段的防洪（凌）工程體系。二是構建下游三灘分區治理格局。根據“寬河固堤、穩定主槽、因灘施策、綜合治理”的思路，“洪水分級設防，泥沙分區落淤，灘槽水沙自由交換”的理念，改造黃河下游灘區，配合生態治理措施，形成不同功能區域，構建黃河下游生態經濟帶。三是推進洪水防御社會化。共享洪水風險信息，推進與洪水風險特征相適應的國土空間規劃、土地利用規劃、城鄉及公共設施建設規劃和產業布局；開展防洪區洪水區劃，公示禁止、限制和一般開發區范圍，引導公眾采取合理的開發建設和應對洪水風險行為。四是推動無內澇城市建設。對積水點、排水管線、硬化地面進行系統治理，利用大數據、人工智能等技術，加強城市洪澇監測、預報預警分析能力，提升城市洪澇災害防御的智能感知和智慧決策水平。五是提升山洪災害監測預報預警體系。提高山洪預警精準度，提高山洪防御社會化參與度。
3.基于海－河－陸統籌的黃河流域水環境提升策略
一是實施清水入河。強化點源污染控制，改善重點支流水質；統籌推進工業污染、養殖業、城鄉生活等陸域點源污染綜合整治，“一河（湖）一策”、加強黃河干流、支流及流域腹地水環境污染治理，從源頭防治污染進入黃河流域水體，減少陸源污染物進入河流和海洋。
二是加強立體防控。推進農業面源、水土流失和內源污染綜合治理。三是按宜居適度原則控制人工環境用水。合理確定城鎮空間適宜水域面積率，避免片面追求景觀效果而盲目修建、開挖大量的人工湖，增加不合理的用水需求，加劇水資源供需矛盾。四是加快產業優化。強化水資源剛性約束，控制高耗水、高污染行業比重，發展優質、低耗、高附加值產業，推動能源化工企業向工業園區集中，設置效率門檻，逐步淘汰低效工業企業，優化流域產業空間布局。
4.生態文明視域下的黃河流域水生態保護修復策略
構建“一網兩園四區”保護修復格局。
“一網”指打造黃河干支流生態水網。科學制定和調控保障河湖生態流量目標，包括維持河流生態廊道的水量和流量、集中水源地保護流量、4—6月敏感期生態流量、非汛期枯水時段生態基流等；加強水沙聯合調控，確保河道不淤積；加強黃河水生態空間管控，確保河流廊道不被侵占；加強水利工程生態化改造，提升水網功能連通性。
“兩園”指建設維護好黃河源區、河口三角洲兩個國家公園。盡早建成三江源國家公園；設立黃河三角洲國家公園，將黃河河口生態保護擺在更加突出的位置，與三江源國家公園“首尾呼應”，實現黃河河源與河口生態的對等保護。
“四區”是做好祁連山—秦嶺、河套灌區、黃土高原水土流失區、下游灘區的保護修復工作。
5.基于系統治理的五水統籌治理機制創新策略
一是確立流域管理機構作為河流健康代言人。明確由流域管理機構根據中央政府授權履行黃河所有權代表職責。二是建立國務院黃河流域協調機制。由國務院領導任組長，成員包括國務院有關部門、最高人民法院、人民檢察院、黃河流域9省（自治區）政府、黃河水利委員會，主要職責是統一指導、統籌協調黃河治理工作，審議黃河治理重大政策、重大規劃，協調跨地區跨部門重大事項，督促檢查黃河治理重要工作的落實情況。三是依托河長制建立“九地共治、流域協同”的流域管理與行政區域管理結合機制。由流域管理機構牽頭建立流域河長制聯席會議制度，協調解決河長制實施過程中的重大問題。四是出臺貫徹生命共同體理念的黃河法。
新時代黃河水系統治理 重大措施建議
堅持問題導向、目標導向、結果導向，為落實好水系統治理戰略思路與分維策略提出以下建議。
1.以幸福河建設統領黃河水系統治理
堅持以人民為中心，面向人民對河流在民生保障、發展支撐、精神享受等不同層次的幸福需求，從水安全、水資源、水環境、水生態、水文化等多個維度，按照可感知、能通用、體現特色等實踐要求，進一步完善體現人民對美好生活向往及符合現代河湖治理要求的評價指標體系，并以河湖幸福指數為標尺，通過科學評價，引導加快推進幸福黃河建設。組織第三方機構發布黃河幸福指數報告，定期對幸福黃河進程進行評估，為各地區落實和推動幸福黃河工作提供參考。
2.優先推進深度節水控水
黃河流域自然稟賦較差，但用水需求增長旺盛，優先推進深度節水控水是應對未來缺水形勢的首要選擇。根據黃河流域目前的節水效率與缺水程度，要做好以下四個方面工作。
一是做好全面節水，提高各行業用水效率。農業節水要強調重點灌區的灌溉水精細化管控，工業節水要強調提高水的循環利用效率，生活節水要強調降低管網漏損。二是做好深度極限節水。在用水準入條件設置等多個環節采取極限措施，挖掘極限節水潛力，進一步促進水資源節約集約利用。
三是做好資源性節水。嚴格落實總量強度雙控制度，加強水資源超載區取水許可審批管理，促進節水與增效的深度融合。
四是調整產業結構。水資源超載區要嚴格落實“四定”原則，從壓縮灌溉面積、降低高耗水產業比重等方面積極采取措施，建立與區域水資源條件相適宜的產業模式。
3.優化調整黃河“八七”分水方案
為適應黃河水資源衰減和流域內外水資源供需形勢，有必要調整“八七”分水方案。調整中需要考慮以下原則：
一是適應水沙形勢變化，堅持總量分配量，核定生態用水需求，確定經濟可用水量，確保經濟用水和生態用水的均衡。二是立足現狀，兼顧公平，根據城市群發展、能源安全、糧食安全等國家戰略目標，以及流域上下游不同省份的發展定位，合理確定不同地區剛性合理的用水需求。三是完善監測體系和實施制度，確保方案能執行到位。
4.加快構建黃河“一網兩園四區”水生態保護格局
盡快制定和完善黃河干支流主要斷面生態流量目標，確定黃河水網廊道保護邊界，制定黃河流域水系連通整體保護規劃，支撐黃河生態水網建設。盡快建設黃河三角洲國家公園，并探索人與生態和諧共生的國家公園建設新模式，開展沿海灘涂濕地和近海生態環境保護，同時加強生態補水，恢復灘涂適宜的咸—淡格局和過程。加強祁連山—秦嶺生態保護長效機制建設，在河套灌區、黃土高原、下游灘區探索人與自然和諧共生的特色區域生態保護和高質量發展之路。
5.構建更高效的流域綜合管理新機制
明確流域管理事權，強化流域管理機構職責，流域管理更方便更有效的事項明確由流域管理機構承擔。流域管理機構將流域管理保護主要任務和約束指標分解至省級行政區，并對地方實施情況進行監督考核。近期，建議由流域管理機構牽頭建立流域河長制聯席會議制度，協調解決黃河保護治理中的重大問題。
6.出臺糾正人的錯誤行為的負面清單
負面清單應包括用水效率負面清單、污染排放負面清單、區域準入負面清單。按照“禁止增量、減少存量”的原則，管理黃河流域負面清單內的產業規模，確保黃河流域內不再新增規劃和建設負面清單內的行業、企業，對已有存量通過規模整合、優勝劣汰等方式逐步進行“減量清零”行動。
7.把黃河水系統治理列為黃河立法的重點內容
目前，水利部、國家發展改革委啟動了黃河立法工作。從水系統治理的角度，對黃河立法提出以下建議：一是把建設幸福黃河作為黃河生態保護和高質量發展的目標；二是把黃河水系統平衡作為黃河保護治理的優先任務；三是明確國家建立黃河流域協調機制，統一指導、統籌協調黃河保護治理工作；四是實施深度極限節水控水；五是堅持陸海統籌、河海聯動、水陸互動，確定水資源、水環境、水生態系統治理目標與標準；六是建立水量為主、水量水質兼顧的流域生態補償機制。
8.實施西部調水增源
西部調水增源是實現黃河水資源再平衡的重要選項。近期南水北調西線工程向黃河流域調水以解決剛性缺水為主，適宜調水規模為66億~84億m3，保障流域經濟社會高質量發展。考慮長遠保障國家糧食安全和高標準提升黃河流域生態環境質量，西線工程向黃河流域調水規模可提升至150億~158億m3。再進一步考慮海河和淮河流域補水需求，調水規模可進一步增加到200億m3左右，支撐建設健康、美麗、和諧、富裕的黃河流域，助力黃河流域生態保護和高質量發展。
9.建設黃河國家文化廊道
豐富的黃河文化遺產揭示了中華文明起源發展進程，呈現了國家治理體系發展演進過程，記述了民族與文化融合共通歷程，彰顯了偉大黃河精神，成為塑造“美麗中國”的獨有景觀。建議充分挖掘與整合黃河沿線遺產資源，構建虛實結合的黃河文化遺產展示廊道，為做好新時代黃河水系統治理提供精神動力。
10.開展五水統籌重大科學研究
通過基礎理論研究、關鍵技術與裝備研發、流域管理創新、典型區域集成示范，形成流域水系統治理范式，并進行推廣應用。重點研究內容包括流域五水統籌融合理論及水系統平衡機制、水資源節約集約利用前瞻性和顛覆性技術、黃河下游流路優選技術、基于水質目標的流域上下游與干支流污染統籌防控技術等。
刊于《中國水利》2021年第5期
項目組成員/王浩、鈕新強、楊志峰、王超、陳曉紅、王建華、柳長順、趙勇、周祖昊、嚴子奇等
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