公告啟事
習近平總書記在2014年3月14日關于保障水安全的講話中明確指出：“建設生態文明，首先要從改變自然、征服自然轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為。要做到人與自然和諧，天人合一，不要試圖征服老天爺。”
復蘇河湖生態環境，無論是斷流河流和萎縮干涸湖泊治理修復，還是河湖生態流量保障、河湖水域岸線空間管控，抑或是地下水超采綜合治理、水土流失綜合治理，關鍵都在于貫徹落實習近平總書記講話精神，從改變自然、征服自然轉向調整人的行為和糾正人的錯誤行為，加快推進復蘇河湖生態環境的制度政策體系建設。
一、復蘇河湖生態環境，必須從根本上依靠制度政策體系建設
制度建設帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。復蘇河湖生態環境，涉及多元利益主體的復雜利益關系，很多還涉及河湖保護治理的“頑疾舊病”，必須從根本上依靠制度政策體系建設。
1.解決復蘇河湖生態環境所面臨問題的內在需要
復蘇河湖生態環境表面上要解決的是河道斷流、湖泊萎縮干涸、生態流量保障不夠、水域岸線受損、地下水水位下降、水土流失嚴重等損害河湖生態環境的現象和問題，實質上是要解決經濟社會發展過程中人與河湖的關系、保護與發展的關系、經濟社會發展與資源環境約束之間的關系等問題。正是因為在經濟社會快速發展過程中，人們對經濟規律、自然規律、生態規律認識不夠、把握失當，未充分考慮水資源和河湖生態環境等的硬約束條件，過度開發利用水資源乃至過度侵占河湖水域岸線空間，才造成河湖生態環境的損害與惡化。
因此，復蘇河湖生態環境必須從行為入手，一方面應著眼于河湖生態環境的保護和人類相關行為的調整，通過強有力的法規政策，建立良好的規則制度，確保人的行為能夠遵循生態文明建設的要求，不再對河湖生態環境造成損害；另一方面則應著眼于河湖生態環境的治理修復，對人類過去長期的錯誤行為和歷史遺留問題進行糾正，使已經被破壞的河湖生態環境逐步得到復蘇。
2.協調復蘇河湖生態環境復雜利益關系的迫切要求
復蘇河湖生態環境的過程，包括確保河湖生態環境不再遭受新的侵害，并使已經受侵害的河湖生態環境得到治理修復，涉及各級政府及其相關部門、各類企事業單位、社會公眾等多重主體，各主體利益關系復雜而多元。特別是壓減現狀水資源開發利用（如增加河湖生態流量、壓減地下水開采等）、退減被侵占的河湖生態空間，更是涉及當地經濟發展模式和產業結構的調整，很多還涉及歷史遺留問題，觸及發展與保護中的利益痛點，各利益主體之間的博弈復雜交織。
在我國，雖然這些主體的根本利益具有一致性，但在一些特定問題中，也會產生不同程度的利益沖突或矛盾。如果不能及時和妥善處理，就會形成新的不確定因素。這就需要以制度政策的形式對有關行為進行調整并協調各方的利益，發揮制度政策的引導作用，有效推進河湖生態環境的復蘇。
3.增加復蘇河湖生態環境法律政策供給的關鍵舉措
當前，我國與復蘇河湖生態環境有關的法律法規包括《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》等全國性水法規，以及《中華人民共和國長江保護法》《長江河道采砂管理條例》《太湖流域管理條例》《黃河水量調度條例》等流域性水法規。
一些地方也根據河湖生態環境保護修復的需要制定了地方性法規規章政策，如《山西省汾河保護條例》《湖南省湘江保護條例》，云貴川三省聯合制定的《赤水河流域保護條例》等。同時，《長江經濟帶發展規劃綱要》《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》以及中辦、國辦印發的《關于全面推行河長制的意見》《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》等政策也與復蘇河湖生態環境密切相關。
這些法規政策確立了水資源管控、河湖管理保護等法律制度，以及全面推行河湖長制、共抓長江大保護、協同推進黃河治理等政策措施。也要看到，與復蘇河湖生態環境的內在需求相比，這些法規政策還存在不足。例如，國家層面的法律政策還存在不系統的問題，河道采砂管理、節約用水等與復蘇河湖生態環境密切相關的法規尚未出臺，一些法律法規存在制度措施空白，有的法律法規則存在責任過輕、制度威懾力不夠的問題，難以為復蘇河湖生態環境提供堅強的法律支撐；永定河、西遼河等重點流域層面的法律政策供給不足，難以有針對性地解決特定流域的復蘇河湖生態環境需求等。為解決這些問題，迫切需要著眼于調整人的行為和糾正人的錯誤行為，進一步強化法規制度政策建設，夯實復蘇河湖生態環境的法律政策保障體系。
二、強化復蘇河湖生態環境制度政策體系的思路與重點
總體思路是：深入貫徹落實習近平生態文明思想、習近平法治思想和習近平總書記關于治水重要論述指示批示精神，以復蘇河湖生態環境制度政策需求為導向，在健全河湖長制和相關體制機制的基礎上，圍繞“盆中的水”和“盛水的盆”，從增量管控和存量治理入手，有效整合現有法規政策和新增法規政策，構建較為系統完備、強有力的制度政策體系，為河湖生態環境的復蘇和持續改善奠定堅實的支撐和保障。要切實強化復蘇河湖生態環境的重點制度政策建設。
1.強化河湖長制
全面推行河湖長制，是以習近平同志為核心的黨中央，立足解決我國復雜水問題、維護河湖健康生命、保障國家水安全，從生態文明建設和經濟社會發展全局出發作出的重大決策，是江河保護治理領域根本性、開創性的重大政策舉措。
全面推行河湖長制5年以來，地方各級黨政負責同志擔任河湖長，推動解決了一大批長期想解決而沒有解決的河湖保護治理難題。發揮好、利用好河湖長制已有的組織體系、制度體系、保障體系，對于進一步復蘇河湖生態環境、維護河湖健康生命具有不可替代的重要作用。
黨的十九屆五中全會要求強化河湖長制，加強大江大河和重要湖泊濕地生態保護治理。在復蘇河湖生態環境過程中，需要落實黨的十九屆五中全會精神，進一步強化河湖長制。特別是要進一步將復蘇河湖生態環境的重點任務措施納入河湖長履職范圍，壓實各級河湖長在河湖生態環境復蘇中的主體責任，針對河湖突出問題，編制和修訂“一河一策”“一湖一策”，明確部門責任分工和工作要求，建立政府統籌、部門協作、各司其職、協同推進的工作機制，切實解決河湖保護治理的“頑疾舊病”，建設幸福河湖，助力高質量發展。
2.建立水資源剛性約束制度
水是生態環境中最活躍、影響最廣泛的因素，是河湖健康生命的關鍵所在。河湖生態環境受到的損害，最為突出的問題就是水資源過度開發利用，特別是黃淮海流域、西遼河流域等水資源嚴重短缺地區，水資源的過度開發利用，不可避免地造成河道斷流、湖泊萎縮、地下水超采等生態環境問題。
因此，復蘇河湖生態環境，首先要從水入手，按照以水而定、量水而行的原則，建立水資源剛性約束制度，防治和糾正過度開發水資源、無序取用水等行為。
從復蘇河湖生態環境的角度看，建立水資源剛性約束制度的關鍵在于：
一是明確區域水資源開發利用邊界，并以該邊界約束城市布局和產業布局，實現“四水四定”。這就需要從江河流域水量分配、地下水取用水總量控制指標分解、引調水工程水量分配等入手，明確區域用水權，并在缺水地區建立嚴格的高耗水、高污染項目準入制度，嚴格限制高耗水高污染項目上馬。
二是對納入復蘇河湖生態環境任務的重點江河流域和重大調水工程實行嚴格的水資源統一調度制度，將河湖生態流量目標等納入水資源調度方案及年度調度計劃并嚴格執行，提高河湖生態流量目標保障程度。
三是實施嚴格的節水制度政策，推動形成適水農業、適水工業等適水發展產業模式，努力推動形成現狀水資源約束條件的空間均衡，逐步復蘇河湖生態環境。
四是在節水基礎上，推進國家水網工程建設，科學完善水資源配置工程體系，強化工程建設和運行管理，優化和提升水資源承載能力，從而在更廣范圍、更高程度上實現水資源空間均衡并推進河湖生態環境的復蘇和改善。
3.健全河湖水域岸線空間管控制度
江河湖泊作為行洪的主要通道、水資源的重要載體、生態系統的重要組成，既高度依賴于水（“盆中的水”），也高度依賴于水域岸線空間（“盛水的盆”）。因此，復蘇河湖生態環境，除了保障河湖的合理水量外，還應當嚴格空間管控，保護和逐步合理恢復河湖水域岸線空間。
在河湖水域岸線空間管控方面，水法、防洪法、河道管理條例等法律法規已經確立了一系列管控制度，如河道管理范圍劃定、涉河建設項目管理、河道清障等。
從復蘇河湖生態環境的需求出發，進一步健全河湖水域岸線空間管控制度的重點：
一是河湖水域管控，重點是對水域實行分類管理，如區分行洪通道的水域和非行洪通道的水域實行差別化的管理制度，對大中型水庫、重要濕地等重要水域明確規定水域占用恢復制度以及水域占用恢復費繳納和使用管理制度等。
二是河湖岸線管控，重點是推進大江大河大湖重點河段岸線保護與利用規劃編制實施，強化岸線規劃約束；按照保護區、保留區、控制利用區、可開發利用區的分類，實行岸線分區管理等。
三是河道采砂管理，重點是圍繞“規范合法采砂”和“嚴控非法采砂”兩方面進行制度設計，包括編制實施河道采砂規劃、嚴格實施河道采砂許可，圍繞“人、砂、船”等要素以及“采、運、銷”等環節，對河道采砂實行全要素全過程管控等。
四是蓄滯洪區管理，重點是明確蓄滯洪區管理體制，強化蓄滯洪區安全設施建設和維護，明確蓄滯洪區內人口、土地、產業等管理措施，建立健全蓄滯洪區的洪水影響評價制度，加強蓄滯洪區調度運用等。
4.建立健全河湖休養生息和治理修復制度
復蘇河湖生態環境，最大的難題是對生態環境已經嚴重受損的江河湖泊進行保護修復，如對“有河皆干、有水皆污”的海河流域進行治理修復，對地下水嚴重超采的華北地區、西遼河流域進行治理修復，對萎縮或被侵占的湖泊濕地予以整治等。
在這方面，黨中央、國務院已經作了一系列部署，如《生態文明體制改革總體方案》要求“建立耕地草原河湖休養生息制度”，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》要求“推行草原森林河流湖泊休養生息”，《長江經濟帶發展規劃綱要》要求“共抓大保護，不搞大開發”，《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》要求“共同抓好大保護，協同推進大治理”等。落實黨中央、國務院決策部署，結合復蘇河湖生態環境的內在需求，有必要抓緊建立健全河湖休養生息和治理修復制度。
從復蘇河湖生態環境的角度看，建立健全河湖休養生息和治理修復制度的關鍵在于：
一是建立健全重點流域、重點區域的河湖治理保護制度。特別是要從流域的特殊區情、水情和面臨的特殊水問題出發，按照山水林田湖草沙系統治理的要求，建立健全長江、黃河、西遼河、永定河、內陸河等國家系統部署和推進的重點流域和區域的河湖治理保護制度。
二是健全地下水超采治理制度。除了貫徹落實《地下水管理條例》，進一步建立健全地下水取水總量和水位“雙控”制度、地下水儲備制度，配套開展地下水開發利用監管等制度外，還需要從地下水超采治理的重點在于農業灌溉的實際出發，進一步建立健全農業灌溉取用地下水的管控制度。河北、內蒙古、新疆等地區的經驗表明，對于農業超用地下水，特別是暫不具備計量條件的機電井，以電量折算水量、以用電控制用水是最為有效的手段。為此，有必要明確將以電折水、以電控水予以制度化和規范化，并明確供電部門的配合義務，從源頭上控制農業超用地下水。
三是健全水土流失治理制度。重點是在貫徹落實《中華人民共和國水土保持法》和相關法規規章的基礎上，結合各流域實際，加快推進水土流失重點治理。同時要按照“放管服”改革精神，建立健全以衛星遙感監管為基本手段、以重點監管為補充、以“信用+風險”監管為基礎的新型監管機制。
5.完善復蘇河湖生態環境政策體制機制
復蘇河湖生態環境是一個長期動態且高度復雜的過程，需要處理好政府與市場、政府與社會的關系。既要按照社會主義市場經濟體制改革方向，更多運用市場化、多元化手段，發揮市場主體和社會主體在生態環境治理和復蘇河湖生態環境中的作用，也要從復蘇河湖生態環境屬于政府職責的角度出發，更好地發揮政府作用，這就要求進一步健全和完善復蘇河湖生態環境的政策體制機制。
從復蘇河湖生態環境的內在需要出發，結合近年來黃河治理、永定河治理等經驗，健全政策體制機制的關鍵在于：
一是體制方面，要進一步夯實地方政府的主體職責，同時要更多發揮市場主體、社會主體的作用。在這方面，永定河治理過程中成立流域投資有限公司，以投資一體化帶動流域治理一體化的做法，值得在有條件的流域和地區加以推廣。
二是機制方面，要進一步建立與復蘇河湖生態環境相適應的生態產品價值實現機制、生態保護補償機制、區域用水權交易機制等。要進一步建立健全復蘇河湖生態環境的考核機制，推動將復蘇河湖生態環境作為對地方政府開展政績考核的重要內容。因地制宜設立流域生態環境保護專項資金、市場化產業發展基金等方式，支持鼓勵流域生態環境系統性保護修復和綠色產業發展。對流域綜合治理和生態修復形成的具有碳匯能力且符合相關要求的生態系統，可由治理主體單位申請核定碳匯增量并進行碳匯交易。
三是政策方面，重點要在運用市場化、多元化手段過程中，出臺一系列配套性政策措施，特別是資金投入政策，流域公司受托統一管理運營流域內相關工程和資產，明確各級政府對于河湖治理后公益性資產的維修養護支出責任劃分等。
三、強化復蘇河湖生態環境制度政策體系的實施路徑
強化復蘇河湖生態環境制度政策體系，必須從國家和地方兩個層面，法規、標準、政策多管齊下，形成制度政策合力。同時，還要按照制度政策的生命力在于執行的精神，強化落地實施，切實發揮制度政策的效用。
1.加快水法規建設
國家層面，要進一步加強與復蘇河湖生態環境相關聯的通用水法規和流域水法規建設。
一是要落實國家重大戰略，加快制定黃河保護法，為落實黃河流域生態保護和高質量發展戰略提供法律保障；加快《中華人民共和國長江保護法》配套制度建設，健全完善長江經濟帶發展戰略和“共抓長江大保護”的制度體系；推進《珠江水量調度條例》制定工作，為粵港澳大灣區戰略實施提供水安全保障。
二是推進《中華人民共和國水法》《中華人民共和國河道管理條例》等修訂工作，納入河湖長制內容，推進河湖長制法治化，并建立健全河湖管控制度，明確水域岸線分區管理和用途管制等相關措施。
三是加快《河道采砂管理條例》《長江河道采砂管理條例》制定和修訂，健全河道采砂許可、采砂監管等制度。
四是健全重點河湖治理修復、水土保持、重要水庫庫區管理保護等制度措施，如推動制定《永定河保護管理條例》等。
五是配合制定《生態保護補償條例》，并納入水流生態保護補償等內容。地方層面，加快完善河湖長制與河湖管理保護法規制度，有條件的流域可以借鑒云南、貴州、四川做法，開展與復蘇河湖生態環境相關聯的流域保護地方聯合立法。
2.制定相關標準規范
復蘇河湖生態環境過程中，無論是河湖治理保護相關工程建設和運行，還是生態流量保障、河湖水域岸線空間管控等，都涉及很多技術要求。對這些技術要求進行規范和出臺相關標準，也是復蘇河湖生態環境過程中調整人的行為和糾正人的錯誤行為的重要內容。
目前與復蘇河湖生態環境有關的技術標準和規范包括《河湖生態環境需水計算規范》《河湖生態系統保護與修復工程技術導則》《河湖健康評估技術導則》《河湖生態保護與修復規劃導則》等。總體看，目前河湖生態環境的技術標準規范發揮了應有作用，但也存在標準規范體系不夠完整，部分標準之間存在不協調、不配套、相互交叉乃至互相矛盾，部分標準制定時間早難以適應生態文明建設需要等問題。為此，有必要對復蘇河湖生態環境有關的標準規范進行系統性總結評估，并根據生態文明建設和復蘇河湖生態環境的內在要求，科學謀劃相關標準規范體系，并對重要標準規范抓緊予以修訂或制定。
3.推動出臺政策文件
在復蘇河湖生態環境過程中，有必要從國家和地方兩個層面入手，推動出臺相關政策文件。國家層面，重點是加快出臺《建立水資源剛性約束制度的意見》，制定出臺《河湖水域岸線管控指導意見》《關于推進用水權改革的指導意見》等，為貫徹落實中央決策部署提供政策支持。還要針對黃河、永定河、西遼河等特定河流和華北等地區地下水超采治理要求，制定出臺資金投入、稅收、金融、產業發展等相關政策文件。在國家出臺相關政策之后，有關省份可以相應制定配套政策文件，為加快推進復蘇河湖生態環境提供政策支持。
4.強化落地實施
重點是健全復蘇河湖生態環境制度政策的跟蹤評估及追責機制，及時發現總結存在的困難和問題。通過開展第三方評估，由獨立的社會化專業力量對復蘇河湖生態環境重點領域開展客觀、公正的調查評估，在推動政策落地、總結問題、發掘典型經驗案例等方面發揮作用。通過完善督辦協調、督察落實、責任追究等工作機制，對復蘇河湖生態環境各項任務措施的落實情況進行監督檢查和跟蹤分析，對工作落實不力的，啟動追責機制。
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