關注：長江生態保護根本大計出臺 有何深意？

時間：2017-08-09 來源：瞭望

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“編制實施規劃，落實黃金水道‘共抓大保護，不搞大開發’的要求，推動長江經濟帶發展轉型，走出一條生態優先、綠色發展之路，讓中華民族母親河永葆生機活力，對于全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興具有重要現實意義和長遠戰略意義。”對于日前發布的《長江經濟帶生態環境保護規劃》，環境保護部副部長趙英民如此評價。

習近平總書記強調指出，當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。權威人士對記者表示，“這從根本上確立了長江經濟帶生態環境保護的總基調，統一了思想認識，為長江經濟帶生態環境保護發展確立了頂層設計和戰略方向。”

“長江經濟帶是我國經濟重心所在、活力所在，是中華民族永續發展的重要支撐，同時也是我國重要的生態安全屏障。”采訪中，中國城市經濟學會副會長、中國社科院城市發展與環境研究所原所長牛鳳瑞對記者表示，“這一流域生態環境地位突出，環境問題必須置于優先位置。沒有良好的生態環境，可持續發展就無從談起，這是中央尤為強調這一區域生態環境保護的原因。”

近年來，盡管相關部門和地方都采取了不少保護舉措，但長江經濟帶生態環境保護形勢依然緊迫而復雜。流域系統性保護不足，生態功能退化嚴重;污染物排放量大，飲用水安全保障任務艱巨;沿江化工行業環境風險隱患突出，守住環境安全底線壓力大;部分地區城鎮開發建設嚴重擠占江河湖庫生態空間，發展和保護矛盾凸顯……

鑒于此，規劃確立了6方面重點任務：

確立水資源利用上線，妥善處理江河湖庫關系;

劃定生態保護紅線，實施生態保護與修復;

堅守環境質量底線，推進流域水污染統防統治;

全面推進環境污染治理，建設宜居城鄉環境;

強化突發環境事件預防應對，嚴格管控環境風險;

創新大保護的生態環保機制政策，推動區域協同聯動。

“必須堅持生態優先，自覺實行最嚴格的環境管理制度;必須把加強生態修復作為優先選項，努力增加環境承載力;必須增強系統思維，把長江經濟帶建設成為我國生態文明建設的先行示范帶、創新驅動帶、協調發展帶。”權威人士說，規劃的要義在于，明確把生態環境保護擺上優先地位，用改革創新的辦法抓長江生態保護，確保一江清水綿延后世。

以“五江”目標引領生態示范

長江經濟帶生態環境地位為何如此突出?在接受記者采訪的專家們看來，至少表現在以下三個方面。

其一，山水林田湖渾然一體，是我國重要的生態寶庫。川西河谷森林生態系統、南方亞熱帶常綠闊葉林森林生態系統、長江中下游濕地生態系統等是具有全球重大意義的生物多樣性優先保護區域。

其二，蘊藏極其豐富的水資源，是中華民族戰略水源地。長江多年平均水資源總量約9958億立方米，約占全國水資源總量的35%。每年長江供水量超過2000億立方米，保障了沿江4億人生活和生產用水需求，還通過南水北調惠澤華北、蘇北、山東半島等廣大地區。

其三，是生態安全屏障區。金沙江岷江上游及“三江并流”、丹江口庫區、嘉陵江上游、武陵山、新安江和湘資沅上游等地區是國家水土流失重點預防區，金沙江下游、嘉陵江及沱江中下游、三峽庫區、湘資沅中游、烏江赤水河上中游等地區是國家水土流失重點治理區，貴州等西南喀斯特地區是世界三大石漠化地區之一。

長江生態地位突出，問題也不少。

首先是生態環境保護形勢嚴峻。流域整體性保護不足，生態系統破碎化，生態系統服務功能呈退化趨勢;上中下游地區資源、生態利益協調機制尚未建立，缺乏具有整體性、專業性和協調性的大區域合作平臺;污染物排放量大，風險隱患多，飲用水安全保障壓力大;部分區域發展與保護矛盾突出，環境污染形勢嚴峻。秦巴山區、武陵山區等8個集中連片特困地區，位于國家重點生態功能區，也是礦產和水資源集中分布區，資源開發和生態環境保護矛盾突出。

其次是生態環境壓力持續加大。集中表現為區域發展不平衡，傳統粗放型發展方式仍在持續，水生態環境狀況形勢嚴峻。長江流域每年接納廢水量占全國的三分之一，部分支流水質較差，湖庫富營養化未得到有效控制。中下游湖泊、濕地功能退化，江湖關系緊張;危險化學品運輸量持續攀升，航運交通事故引發環境污染風險增加。

在專家看來，正是為了扭轉上述局面，規劃突出“和諧長江、健康長江、清潔長江、優美長江、安全長江”共建共享，系統構建規劃的目標指標體系。

以和諧長江為目標促進水資源得到合理利用，江湖關系和諧發展;

以健康長江為目標促進水源涵養、水土保持、生物多樣性保護等生態服務功能逐步提升;

以清潔長江為目標提升水環境質量持續改善;

以優美長江為目標構建大氣、土壤等環境安全保障;

以安全長江為目標保障環境風險得到有效控制。

“三線”框定保護邊界

長江經濟帶生態環境保護涵蓋領域多，如何抓住關鍵環節?對此，權威人士認為，劃定水資源利用上線、生態保護紅線、環境質量底線，是三位一體整體謀劃，系統推進的重要舉措。

在水資源利用上線上，到2020年，長江經濟帶相關區域用水總量控制在2922.19億立方米以內;到2030年，用水總量控制在3001.09億立方米以內。健全覆蓋省、市、縣三級行政區的用水強度控制指標體系。到2020年，長江經濟帶萬元工業增加值用水量比2015年下降25%以上。

“劃定并嚴守水資源利用上線，在總量和強度方面提出控制要求，能有效保護和利用水資源。”全國經濟地理研究會會長、中國人民大學區域與城市經濟研究所所長孫久文對記者表示，以水定城以水定產，這是中央明確提出的思路。城鎮建設和承接產業轉移區域不得突破水資源承載能力。而且，長江流域還承擔了為其他地區供水的功能。

嚴守生態保護紅線是規劃強調的又一舉措。合理劃分岸線功能，妥善處理江河湖泊關系，加強生物多樣性保護和沿江森林、草地、濕地保育，大力保護和修復水生態等，都是其中內容。

2017年底前，11省市要完成生態保護紅線劃定，加快勘界定標。按照要求，地方要將生態保護紅線作為空間規劃編制的重要基礎，相關規劃要符合生態保護紅線空間管控要求，不符合的要及時調整。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍對記者表示，劃定生態保護紅線是落實近年來中央關于生態文明建設一系列戰略部署的具體舉措，是生態文明制度建設中力度較大、操作相對簡便的一項重要舉措。“因為生態保護紅線一旦劃定，邊界清晰，責任分明。”

“建立水環境質量底線管理制度，堅持點源、面源和流動源綜合防治策略，突出抓好良好水體保護和嚴重污染水體治理……”對于規劃中的這一要求，牛鳳瑞指出，正是著眼于通過劃定并嚴守環境質量底線，推進治理責任清單化落地，明確不可逾越的界線，切實保護和改善水環境。

具體目標則是，力爭實現城市建成區和農村人口集中居住區無劣質水體，水質優良的地表水體在維持現狀的基礎上持續改善，城市集中式飲用水水源供水安全得到保障，重要江河湖泊水功能區水質達標率達到84%以上。同時強化河流源頭保護，積極推進水質較好湖泊的保護，加大飲用水水源保護力度。

強化聯防聯控機制

“在過去的經濟發展中，地方保護主義在長江經濟帶區域內不同程度存在，一些地區產業同質化嚴重與此不無關聯。破除地方行政壁壘，統一規劃、統一協調，不論是對于地方發展，還是對于生態環境的保護，都尤其重要。”孫久文分析認為，強化共抓大保護的聯防聯控機制，是生態環境保護取得成就的重要保障。

從現實需要出發，上中下游、重點地區、重大工程項目、重大制度體系創新同步落實為規劃所強調。貫徹“山水林田湖是一個生命共同體”理念，提出統籌上中下游整體保護、系統修復、綜合治理;以洞庭湖、鄱陽湖及長江口為重點，對重點區域實施保護、治理與恢復。同時還要求，用改革創新的方法抓長江生態保護，通過實施差別化環境準入、聯防聯控、生態補償等機制，創新環境治理體系，形成大保護的合力。

為此，規劃專門提出了水資源優化調配、生態保護與修復、水環境保護與治理、城鄉環境綜合整治、環境風險防控和環境監測能力建設等6大工程18類項目，予以保障落實。

各省市間的協同作戰也被置于了突出位置。強調沿江11省市人民政府是規劃實施主體，將目標、措施和工程納入本地區國民經濟和社會發展規劃以及相關領域、行業規劃中，編制具體實施方案，加大規劃實施力度。嚴格落實黨政領導干部生態損害責任追究制度，確保規劃目標按期實現。

“過去就一直強調誰保護、誰受益，誰污染、誰治理。但效果有限。在注意地區之間利益平衡的同時，也需要嚴格評估考核。這次提出在2018年和2021年分別對規劃執行情況進行中期評估和終期考核，是很重要的制度導向。”牛鳳瑞補充說。

“共抓大保護、不搞大開發的關鍵在于具體的落實和實施，需要各級綜合統籌協調和整體謀劃。”趙英民對記者表示，區域間協調聯動是遵從山水林田湖共生性，破解跨界生態破壞和環境污染的重要遵循，其關鍵點在于打破行政區劃界限和壁壘，建立流域間/區域間聯防共治機制。可在產業轉移互動協作、基礎設施共建共享、負面清單制定、規劃環評及省際會商、環境污染聯防聯控、環境風險應急響應、跨界生態補償的區域協作等方面開展深入合作，共同制定保護規劃和治理方案，形成具體的時間表和路線圖。