公告啟事
目前，由國家法律法規、部門規章、地方性法規規章、規范性文件、技術標準、規劃等構成了我國當前的節水政策框架和制度體系，節水的地位和作用、方針、原則、要求、辦法和措施也愈加明確和具體， 這種集合型的節水政策對推動我國節水工作起到了重要作用。2011 年中央1號文件的發布、2012 年最嚴格水資源管理制度的實施，特別是2014 年習近平總書記提出的新時期水利工作方針， 更是將節水置于更高層次、更優先位置，如何從觀念、意識、措施等方面落實節水優先方針，對當下水資源管理提出了高要求、新挑戰。為了解地方落實節水優先方針政策情況，基于對全國各地出臺的節水政策情況的全面梳理和實地調研，本文從政策制訂和措施實施等方面分析了地方落實節水優先方針政策現狀，為深入落實節水優先方針提供政策參考。
一、全國各地區節水政策總體情況
近年， 全國各地紛紛出臺節水政策法規，為全面了解全國各地節水專項政策法規情況， 經多次梳理，整理出當前有效的節水專項政策法規共174 件， 其中有17 件經過1~2 次的修訂。
1.出臺時間及數量
從全國各地出臺的節水專項政策法規時間軸看（見圖1），目前仍有效、最早的政策文件為1987 年廣西的《城市計劃用水節約用水試行辦法》。地方節水專項政策法規出臺數量有3 個重要峰值點， 即2007 年、2012 年和2015 年，均為隨著國家節水新政的出臺而出臺。特別是新水法頒布實施后，地方出臺的節水專項政策法規數量連年增長，2002 年之前（含2002 年）出臺40 件（含修訂），占總出臺文件數的20.9%；2002 年以來，14年間共出臺（含修訂）151 件，占總出臺文件數的79.1% ， 特別是2012—2015 年間，每年出臺10 件以上，密集程度創歷史新高。
2.政策法規體系的效力層級
在這些政策中，既有地方性法規，也有政府規章和部門規范性文件等。經統計，目前全國31 個省（自治區、直轄市）中有22 個出臺了節水專項政策（包括條例、辦法和規定等）；全國縣級以上行政區有42 個出臺了節約用水（管理）條例（見表1）。總體上看，以立法立規的方式出臺專項節水政策已成為近年的主流趨勢， 表明各地對節水工作愈加重視， 依法推進節水工作成為新常態。
3.配套制度體系
節水政策的落實， 需要有相應銜接配套、規范執行的制度體系支撐和保障。從地方節水政策配套制度體系情況看，較完善的地區如北京市，配套制度體系（見表2）涵蓋了節水的方方面面。但從全國總體狀況來看，大部分地區節水政策配套體系尚不健全，只有政策而缺少配套體系是導致節水不力的重要原因之一。此外， 通過分析各地出臺節水政策的情況發現， 地區節水專項政策法規建設不僅與當地是否缺水有一定關系，與經濟水平、政府管理理念和社會治理方式有更大的關系。不少地區對工程節水依賴較大， 而一些豐水地區已走向重節水管理和前端節水管理的模式，從產業布局、減污、河湖保護方面加強節水管理，如北京市、江蘇省、浙江省等。節水管理能力強的地區通常節水政策配套辦法也較完善， 涉及節水管理的方方面面， 如北京市和深圳市等。
二、地方節水政策落實節水優先方針的主要舉措
1.明確區域節約用水的根本目的，政策導向明確
各地出臺的節水政策法規， 首先明確了本地域內節約用水的目的和首要原則，充分體現了從意識上落實節水優先。如《北京市節約用水辦法》立法的目的是“為了加強節約用水管理，科學合理利用水資源，建設節水型社會”； 《福建省節約用水管理辦法》是“為了加強用水總量管理， 提高水資源利用效率和效益， 建設節水型社會，促進生態文明建設，保障
國民經濟和社會可持續發展”；《安徽省節約用水條例》提出“用水應當堅持節水優先。優先利用地表水，限制開采地下水，鼓勵使用雨水、再生水等非常規水源”； 《江蘇省節約用水條例》是“為了推動全社會節約水資源，提高用水效率，保護和改善生態環境，建設節水型社會，促進經濟社會可持續發展”。這些規定的差異和導向， 充分體現了節水的區域特色和特點。
2.明確強化節水宣傳教育
各地出臺的節水政策法規都十分重視節水宣傳教育， 將宣傳教育內容和分工列入法規和規章的總則中， 充分體現了從認識上落實節水優先。如《福建省節約用水管理辦法》明確節水宣傳體制， 提出“ 縣級以上人民政府節約用水主管部門應當加強節約用水宣傳教育， 普及節約用水知識，增強全民節約用水意識。縣級以上人民政府教育主管部門應當將節約用水知識納入國民素質教育體系。報紙、廣播、電視和政府網站等新聞媒體應當加強節約用水公益宣傳和浪費用水輿論監督， 營造全社會節約用水的良好氛圍”。
3.明確提出節水激勵的具體辦法
各地出臺的節水政策法規普遍采用了水價、獎勵、鼓勵和補貼等經濟手段， 充分體現了從措施上落實節水優先。如《福建省節約用水管理辦法》規定：“工業和服務業用水實行超計劃、超定額累進加價制度；城鎮居民生活用水實行階梯水價。”《安徽省城市節約用水管理辦法》規定：“對計劃用水戶實行節約用水獎勵制度。實際用水量低于用水計劃指標的，按節約水費的10%至30%獎勵節約用水戶，超計劃用水按規定實行加價收費。”《江蘇省節約用水條例》則設激勵和保障措施專章，明確通過水價調節、財政補助、節水獎勵等方式， 推廣節水技術、工藝、設備和產品， 鼓勵和支持開發利用非常規水源。
4.明確提出用水戶的具體節水方法
不少地方的節水政策都專門規定了節約用水具體措施，明確了各行各業、各類用水戶的主要節水措施，充分體現了從機制上落實節水優先。如《福建省節約用水管理辦法》規定“工業企業應當加強內部用水管理，建立節約用水管理制度，采用先進技術、工藝和設備，加強工業用水循環利用， 建設節約用水型企業”；《安徽省節約用水條例》規定“工業生產用水應當采用先進技術、工藝和設備，采取循環用水、綜合利用以及廢水處理回用等措施， 降低單位產品或者產值耗水量， 提高水的重復利用率”。
5.明確節水管理體制
各地出臺的節水政策法規都把明確管理體制作為核心內容，明確提出了水行政主管部門負責全省的節約用水工作，充分體現了從體制保障上落實節水優先，如《江蘇省節約用水條例》第五條明確了省水政主管部門、省發展和改革主管部門、省住房和城鄉建設主管部門在節水工作中的具體職責分工。
三、地方節水政策的主要特點
1.重視制度建設，是落實節水優先方針的首要條件
近年，全國多個省（自治區、直轄市）、地縣都以立法立規的方式出臺了專項節水政策，表明各地對節水工作重視程度和依法依規推進節水管理步入一個歷史新階段和新高度，成為新常態。
2.政策內容豐富，是落實節水優先方針政策的重要基礎
節水政策法規基本上覆蓋整個社會單元、城市和農村、各行各業，節水政策內容和政策工具十分豐富和具體，能夠更好地被各方采用和使用， 大大提高了節水政策的可執行性， 政策綜合性特點愈加顯著。
3.政策措施多樣，是落實節水優先方針政策的重要手段
從現階段的政策實施措施看，規劃、財政、管制、標桿、價格、激勵、宣傳教育等是推進地方節水的主要政策手段。總體上，地方越來越重視以經濟手段促進節水， 在水價定價模
式、計收方式（階梯水價）、結構調整上定位明確、政策鮮明，用水收費、超定額用水累進加價的節水機制已經形成；一些地區還出臺了使用再生水激勵政策和節水獎勵政策等，如《深圳市節約用水獎勵辦法》《麗江市節約用水獎勵辦法》等，節水政策手段從早期重工程手段轉向重管理，呈現出多樣化特點。
四、落實節水優先方針政策存在的問題
1.全社會節水意識還不強，原動力不足
目前，各地對節水的認識還不完全統一， 全社會的節水意識和節水優先理念還未深入人心。節水政策制度缺位，實施機制不健全。在決策上，重開發利用、輕節約保護等情況還未完全改變， 對節水在轉變經濟增長方式、實施可持續發展戰略中的重要地位以及政府在節水管理中的重要作用缺乏足夠的認識。用水戶節水動力不足的問題十分突出，全社會尚未形成節水型社會建設的合力和動力。
2.市場和經濟手段促進節水的作用尚未完全顯現
目前，節水更多是依靠行政手段推動， 市場在水資源配置中的基礎性作用未得到發揮， 節水市場機制還不活躍。一是由于價格偏低，現行的水價制度和水資源費有償使用制度總體上還未起到強化節水作用。二是水資源費改稅雖已在河北省開展試點， 但價格政策體系還需不斷完善。三是水權交易受到制度、技術和社會接受程度等多重約束， 雖然近年水權交易的實例不斷增多， 但是從整體上來看， 水權交易仍處于試點探索階段， 應用和推廣的實踐范圍還比較有限。四是目前國家采取了多種政策， 鼓勵社會資本尤其是企業資金投入城鄉供水、節水等行業，但水利項目的公益性較高，企業資金一般不愿投入工農業節水項目。
3.部分行業節水管理需加強
與城市整體節水管理水平相比，部分行業特別是農業節水管理需要加強。雖然農業節水或節水型農業不斷被強調和強化，國務院針對農業水價問題也分別在2004 年和2016 年出臺專門文件，農田節水灌溉工程也實施多年，但仍未改變農業用水粗放的局面。一些地區在加大灌區節水改造的同時， 并存著種植高耗水作物、大水漫灌等現象，需要進一步強力推進政策落實。
4.節水管理體制問題仍較突出
節水政策具有較強的綜合性，政策系統內的各個部門、各個機構都應各自承擔相應的責任。目前整個政策體系中各部門各行其是， 節水各個環節、節水政策工具的使用既有交叉重疊之處， 也有缺位和不足之處。節水管理機構在職能設置方面界限不夠清晰，并有缺位現象，如農業節水管理主體不明確， 相互之間專業分工和互補效應還未能充分發揮出來。
五、主要政策建議
1.切實增強節水優先的意識
落實節水優先的關鍵環節是觀念和意識，只有觀念到位了，意識先進了， 才能引導社會各層面改變生產、生活中不合理的用水方式，轉變用水觀念， 真正將節水優先落實到實處。對節水優先的認識，不僅指各類用水戶，還包括決策者和管理者，特別是因決策和配置而導致的水浪費等問題， 在一定程度上會更加嚴重。因此，還應切實強化節水優先的社會各主體責任， 切實將節水優先的觀念和意識統一到每個人的思想認識中。
2.建立明確的投入保障機制和激勵機制
建立節約用水專項資金，將節約用水工作所需經費列入財政預算，統籌用于節約用水宣傳培訓、節約用水技術和政策研究、推廣應用新型節水器具。完善政府、企業、社會多元化投融資渠道，引導、鼓勵社會資金投入節水產業， 并對節水項目貸款安排財政貼息。建立節約用水獎勵制度、精準補貼和節水獎勵機制，對節水表現好的家庭給予適當的物質和精神獎勵，如評選“節水之星”，樹立節水榜樣。
3.因地制宜，健全區域性節水機制
落實節水優先方針政策，必須要堅持人水和諧，以水定需、量水而行、因水制宜，尊重自然規律和經濟社會發展規律，按照各類用水特點和區域水資源承載力，實行分類和分區域指導，注重節水優先政策實施的可行性和有效性。缺水地區節水應更先行、更嚴格，針對當前制度不完善、實施機制不健全的現狀，缺水地區節水行動應更大力向前推進。
4.開展全成本水價試點
理想情況下，水價應反映全部社會成本，包括同水資源保護、開采、水污染防治和其他與水環境相關的成本。目前，全國各地水價依然偏低。然而，一方面，實行全成本定價，水價上漲會帶來較大的社會影響； 另一方面，較低的水價難以達到節約用水的目的，如水價偏低是影響合同節水難以全面推廣的重要原因。從節水優先的角度，考慮全面推廣全成本水價的難點，可選擇一些地區、工程或行業進行全成本水價核算的試點工作，制定合成水價試點政策方案。
5.完善體制，強化組織管理
完善節水管理體制是貫徹落實節水優先方針政策的重要保證。長期以來，節水管理體制存在著職能重疊交叉、部門分散管理、政策實施不一、管理缺位等問題，因此，應落實節水優先方針政策，逐步理順節水管理體制。一是充分發揮政府在節水型社會建設中的宏觀調控作用，強化各部門之間的分工協作， 廣泛發動社會各界、各部門力量。二是加強節約用水管理隊伍建設，特別是農村地區節水管理隊伍建設， 像抓城市節水一樣，抓農村地區節水，配備足夠的專業技術人員和必要的裝備， 保障工作經費，建立健全各項管理制度，落實工作責任制。
6.大力推進節水政策配套制度體系建設
節水用水涉及水資源開發利用的全過程和各個方面，從取水、供水、用水、退排水等用水過程，到地下水、地表水、再生水、雨水、海水等可選水源，以及引水、調水、抽水等取水和工業、農業、生活用水等各個方面和過程，無不涉及節約用水。落實節水優先方針政策，必須要建立健全關鍵環節和內容的配套制度體系建設，細化管理內容，確保各項節水措施規范執行。可以說，節水政策配套制度體系的建設，是落實節水優先政策執行效力的重要保障。
作者：李香云 來源：《中國水利》2017年第11期
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