公告啟事
內(nèi)容摘要：我國自20世紀90年代即開始在水治理領(lǐng)域尤其是城市水務(wù)領(lǐng)域引入PPP模式。進入21世紀后，這一進程逐步加快，并引起社會廣泛關(guān)注。盡管在2009年以后這一進程有所減緩，但近年來一系列密集的政策推動使之迎來二次發(fā)展契機，且已由傳統(tǒng)領(lǐng)域逐步向重大水利工程、水環(huán)境治理、農(nóng)田水利等領(lǐng)域拓展，開展了大量PPP方面的改革探索。當前，水治理PPP雖取得一定進展，但仍存在不少問題。為進一步完善和規(guī)范水治理PPP政策體系，建議下一步著重加強水治理統(tǒng)籌規(guī)劃，提升PPP項目質(zhì)量；完善水治理PPP立法，健全PPP市場規(guī)則體系；完善優(yōu)惠政策體系，提升水治理PPP項目的現(xiàn)金流可持續(xù)性和盈利能力；健全專業(yè)監(jiān)管體系，加大水治理PPP服務(wù)監(jiān)管力度；培育專業(yè)化水務(wù)運營主體和跨區(qū)域大型水務(wù)集團；強化水治理PPP風(fēng)險防范和管控。
關(guān)鍵詞：水治理，PPP模式，城市水務(wù)
一、水治理引入PPP模式進展
20世紀90年代，中國開始在水治理領(lǐng)域引入PPP(政府與社會資本合作)模式，主要以各地自主實踐為主，以引資尤其是外資為主要目的，以解決城市水務(wù)設(shè)施(主要是自來水廠)建設(shè)滯后問題。進入21世紀以來，國家在政策層面上確立了市政公用行業(yè)市場化和水務(wù)市場化改革。各類民資、外資等蜂擁而入，水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施水平和服務(wù)能力在短時間內(nèi)實現(xiàn)較大飛躍，初步形成了投融資主體多元化、多種經(jīng)濟成分并存、共同競爭的格局。2008年之后，城市水務(wù)市場化出現(xiàn)了一些質(zhì)疑和爭議，步伐有所減緩。同時，政府投資大擴張開始，包括水務(wù)投融資公司在內(nèi)的各種城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目的政府投融資平臺大量涌現(xiàn)，推動中國城市基礎(chǔ)設(shè)施新一輪躍進。雖仍有民間資本參與，但未形成一套規(guī)范的運作體系。從2014年開始，中央全面清理地方債和地方融資平臺，同時出臺一系列推動PPP模式實施的政策性文件。PPP作為控制地方債務(wù)的手段之一，受到追捧。2017年，中央又開始規(guī)范PPP發(fā)展，要求進一步規(guī)范PPP項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量；同時進一步強化中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控，對中央企業(yè)開展PPP項目規(guī)模、負債率做出了硬性規(guī)定。就水治理而言，不僅是傳統(tǒng)的城市水務(wù)領(lǐng)域，在水利工程建設(shè)和運營、水環(huán)境治理、農(nóng)田水利等領(lǐng)域引入PPP方面也有重大政策突破，迎來快速發(fā)展的契機。但具體發(fā)展走勢如何，仍有待觀察。
經(jīng)過近些年的發(fā)展，中國在重大水利工程、水環(huán)境治理、城市水務(wù)、農(nóng)田水利等水治理領(lǐng)域引入PPP模式取得積極進展，一大批項目開始實施并有序推進：(1)重大水利工程領(lǐng)域。中國綜合考慮地方積極性、項目收益能力、前期工作進展等因素，由發(fā)展改革委和水利部首批確定了12個重大水利工程PPP試點項目，分別為黑龍江奮斗水庫、浙江舟山大陸引水三期、安徽江巷水庫、福建上白石水庫、廣東韓江高陂水利樞紐、湖南莽山水庫、重慶觀景口水庫、四川李家?guī)r水庫、四川大橋水庫灌區(qū)二期、貴州馬嶺水利樞紐、甘肅引洮供水二期工程、新疆大石峽水利樞紐工程等。此外，陜西、甘肅、江西、浙江等省份也結(jié)合當?shù)貙嶋H，開展了水利項目PPP模式的實踐探索。(2)水環(huán)境治理領(lǐng)域。伴隨國家《水污染行動防治計劃》的強有力實施，水污染防治領(lǐng)域PPP合作步伐加快，一大批融資項目陸續(xù)落地。截至2018年1月，國家發(fā)展改革委共向社會公開推介三批PPP項目，其中水污染防治PPP項目約17個，涉及金額約200億元。(3)城市水務(wù)領(lǐng)域。引入PPP的歷史較早，發(fā)展程度較高，截至2011年，中國水務(wù)市場中涉及私人資本投資的項目共有309個，投資總額達到82億美元，分別占全球水務(wù)市場的58%和23%；私人資本進入水務(wù)行業(yè)的方式里，BOT依然是絕對主流。(4)農(nóng)田水利領(lǐng)域。受制于農(nóng)田設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)滯后、農(nóng)田水利投入大收益低等因素，農(nóng)田水利PPP項目還處于探索階段，項目數(shù)量少、規(guī)模小。大禹節(jié)水集團股份有限公司在云南陸良恨虎壩炒鐵村實施了全國首例引入社會資本投資農(nóng)田水利建設(shè)試點項目，該項目建成1.08萬畝“水肥一體化”智慧水利滴灌示范區(qū)。
二、中國水治理引入PPP模式存在的主要問題
(一)對水治理引入PPP的認識和執(zhí)行存在偏差，一定程度上偏離了PPP初衷
從初始目的來看，PPP的運作往往是為了解決財政資金短缺，但如果僅以此為目的，不注重后續(xù)的一系列監(jiān)管、績效考評、政策目標平衡等，則項目很難長效運營，最終半途而廢。PPP的本質(zhì)不是私有化，而是合理平衡政府和市場的關(guān)系，通過政府和社會資本之間的通力合作，實現(xiàn)最大效益。改革的根本目的是促進政府提供公共服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，提高運營效率和公共服務(wù)水平。
(二)水治理規(guī)劃難以統(tǒng)籌，影響PPP項目質(zhì)量
長期以來，中國的水治理體制存在所謂的“九龍治水”。通過一些地方的調(diào)研也了解到，由于相關(guān)部門各自組織推介涉水的PPP項目，難以統(tǒng)籌規(guī)劃，質(zhì)量參差不齊，使得不能有效整合而發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和規(guī)模效益，還可能給項目后續(xù)建設(shè)運營帶來較大不確定因素。從根本上講，九龍治水的癥結(jié)并不在于管理職能分散，這僅僅是表象。無論涉水事務(wù)由一個部門管理，還是由多個部門管理，核心目的是要實現(xiàn)各項涉水事務(wù)從規(guī)劃到建設(shè)、運營各環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌謀劃和有機銜接。解決“九龍治水”問題，關(guān)鍵是要健全水治理事務(wù)的決策、監(jiān)督、執(zhí)行機制，而不僅僅是將部門職能簡單歸并整合。
(三)PPP相關(guān)政策法規(guī)支撐不足
由于我國特殊的國情，就目前而言，PPP模式與我國現(xiàn)行法律法規(guī)及項目審批、投融資機制之間是存在矛盾的。最核心的問題是，PPP合同在法律性質(zhì)上究竟如何界定，受行政法(公法)約束還是受民法(私法)約束？PPP實踐中，政府同時扮演著參與者和監(jiān)管者的角色。從國際慣例看，PPP合同既可以采用行政授權(quán)賦予，也可以采用契約約定賦予。我國的相關(guān)政策更傾向于將PPP合同界定為公法范圍，但考慮到政府和社會資本是合作性質(zhì)，私法約束不能完全被忽視。此外，隨著PPP模式適用范圍的迅速擴大，水治理PPP運作衍生的其他合法合規(guī)問題，如土地資源配置、國有資產(chǎn)管理等，也在不斷暴露。現(xiàn)在的規(guī)范性文件不足以解決這類矛盾，必須推動立法及配套法規(guī)制度建設(shè)。
(四)水治理PPP項目專業(yè)化運作體系不健全、盈利模式不清晰
實施PPP要求一套健全完善的專業(yè)運作體系。在項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交等五大環(huán)節(jié)中，涉及大量評估、論證和合同條款談判。項目性質(zhì)的差異、資金來源的多樣性，參與主體的多元化和政策要求日趨嚴格，使得國內(nèi)水治理引入PPP運作變得愈發(fā)復(fù)雜。需要結(jié)合不同水治理項目的特征，決定是否采取PPP模式，以及選用哪種PPP模式，合同條款也要根據(jù)每一個項目背景和條件的不同而具體研究和設(shè)定。但客觀地說，當前既限于咨詢和支撐能力的落后，也存在急功近利心態(tài)的影響，一些地方的水治理PPP項目沒有經(jīng)過充分論證和周密前期準備即匆匆上馬。專業(yè)化不足嚴重影響PPP的運作質(zhì)量。同時，目前水治理PPP項目現(xiàn)金流可持續(xù)性差。PPP項目中，社會資本是為盈利而來。因此，項目的基本條件在于要形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流，保障項目的運轉(zhuǎn)和企業(yè)的收益。而目前的情況并不如意。一些地區(qū)是出于上級政策要求，或是受制于資金困難而開展PPP。因此，財力較好的地方對推進PPP積極性不高，財政較差的市縣將收益較好的項目留住不愿推介給社會資本，導(dǎo)致推介出來的項目質(zhì)量普遍不理想，存在回款難的問題，不具備盈利的可持續(xù)性，社會資本方進入顧慮重重。大量實踐表明，多數(shù)失敗的水務(wù)項目，其根源都在于政府和社會資本兩方對于價格及利潤難以達成協(xié)議。
(五)水治理PPP監(jiān)管體系建設(shè)滯后
水治理不同于一般的商品生產(chǎn)和服務(wù)，它需要龐大的初始沉淀資本投入，后期運營的技術(shù)和管理體系復(fù)雜，獲取監(jiān)管所需的全面信息十分困難。上一輪城市水務(wù)引入PPP的改革，一大詬病是重融資、重建設(shè)而輕運營、輕監(jiān)管的痼疾。如果不能配合以健全的政府監(jiān)管體系，則引進PPP非但不能達到預(yù)期目的，反而引起更大的負面效應(yīng)。正因此，水治理PPP運作要十分凸顯監(jiān)管體系的重要性，要實現(xiàn)對PPP運營企業(yè)的“全方位績效考核”與“全生命周期監(jiān)管”。
(六)水治理PPP運作風(fēng)險防控和安全保障有待加強
從根本上講，PPP項目中的任何風(fēng)險，都是公私合作雙方以及廣大社會公眾的共同風(fēng)險。這些風(fēng)險可以歸納為兩種類型：首先是資源環(huán)境層面的風(fēng)險。一些流域控制性和骨干水利工程對于資源環(huán)境生態(tài)的多方面效應(yīng)是十分復(fù)雜而顯著的(如河流生態(tài)、防洪安全等)，從國家整體安全戰(zhàn)略角度考慮，對這類項目不宜推進PPP。而對于城市水務(wù)、農(nóng)田水利、小型水利工程等水治理項目，直接造成重大資源環(huán)境事故并不多見，政府應(yīng)當從運行的技術(shù)安全要求等層面加強監(jiān)管，不宜將該類風(fēng)險過分夸大從而制約PPP運作。其次是公共服務(wù)和經(jīng)濟金融體系風(fēng)險。水治理項目是關(guān)系國計民生和城市安全的基礎(chǔ)設(shè)施命脈項目，關(guān)系國民經(jīng)濟平穩(wěn)健康運行、城市穩(wěn)定、公共服務(wù)供給保障，PPP有可能帶來一些不穩(wěn)定因素。另一方面，本輪PPP的興起，較大程度上源于化解地方政府債務(wù)壓力。但考慮到運作的不規(guī)范性，PPP在某種情況下會轉(zhuǎn)化成變相的高利貸，一些債轉(zhuǎn)股措施也難以真正落地，地方政府債務(wù)風(fēng)險依然難以化解，甚至可能演化為金融風(fēng)險。此外，短期入市行為后患風(fēng)險也不可忽視。此輪PPP熱潮中，上市公司參與非常積極，其中不乏水務(wù)項目。不可不說，一些項目從一開始就帶有短期投機心態(tài)，最終失敗將有很大可能。
三、水治理引入PPP模式的政策建議
(一)加強水治理統(tǒng)籌規(guī)劃，提升PPP項目質(zhì)量
將水治理綜合規(guī)劃和防洪、治澇、灌溉、航運、供水、水力發(fā)電、水生態(tài)治理、水土保持、節(jié)約用水等專項規(guī)劃相結(jié)合，構(gòu)建完善的水治理規(guī)劃體系。在此基礎(chǔ)上，充分整合水治理項目，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，實現(xiàn)綜合效益最大化，提升水治理PPP項目質(zhì)量。
(二)完善水治理PPP立法，健全PPP市場規(guī)則體系
在國家層面上盡快制訂PPP專門法律法規(guī)或盡快修訂《水法》，并將水治理納入其中。立法要著重構(gòu)建統(tǒng)一的市場準入、市場競爭和市場監(jiān)管規(guī)則，明確政府審批權(quán)限和流程、政府部門和私營企業(yè)的核心權(quán)利和義務(wù)、合同框架和風(fēng)險分擔原則、退出機制和糾紛處理機制、財政規(guī)則與會計準則、政府監(jiān)管與公眾參與制度等。還要明確規(guī)定政府為防范重大水安全風(fēng)險而采取非常態(tài)介入和干預(yù)的條件、手段和程序。
(三)完善優(yōu)惠政策體系，提升水治理PPP項目的現(xiàn)金流可持續(xù)性和盈利能力
加強頂層設(shè)計，理順水治理PPP項目涉及的財政、投資、融資、價格、市場準入、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等多個方面與環(huán)節(jié)，構(gòu)建一套完整的水治理PPP項目優(yōu)惠政策體系，從而提高水治理PPP項目的盈利能力。一是健全水價形成機制，強化PPP市場基礎(chǔ)支撐。要綜合考慮水價對企業(yè)的激勵和約束雙重作用、水價的民生性及水價對用水者節(jié)約用水的促進作用，界定好投資者、運營者、使用者的責權(quán)利關(guān)系，輔以稅費機制和政府補貼支出機制，實現(xiàn)水務(wù)企業(yè)良性運行、用水者合理負擔及享有優(yōu)質(zhì)水服務(wù)、資源節(jié)約保護多重目標共贏。二是建立健全水治理公共財政支持體系和公共服務(wù)購買制度。從上到下理順和整合涉水項目公共財政資金渠道，變革公共財政投入方式，財政資金從支持項目更多轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I產(chǎn)品和服務(wù)。三是根據(jù)項目性質(zhì)，綜合考慮建設(shè)成本、運營費用、實際收益率、財務(wù)中長期承受能力等因素，對水治理項目維修養(yǎng)護和管護經(jīng)費給予適當財政補貼，合理確定財政補貼的規(guī)模和方式，并給予貸款貼息、稅費減免等優(yōu)惠政策。四是通過挖掘配套項目資源、授權(quán)提供配套服務(wù)、開發(fā)副產(chǎn)品等方式，如土地資源、旅游資源、物業(yè)資源、林業(yè)漁業(yè)資源等，作為必要的運行補償，從而提高項目吸引力。五是合理優(yōu)化項目內(nèi)容和結(jié)構(gòu)設(shè)置，包括：對大項目進行適當分割，按功能、效益對投資進行合理分攤，部分內(nèi)容采取PPP模式；對小項目打包運作形成規(guī)模效應(yīng)，降低單位產(chǎn)品成本；將盈虧狀況不同的產(chǎn)品捆綁，平衡利潤目標。
(四)健全專業(yè)監(jiān)管體系，加大水治理PPP服務(wù)監(jiān)管力度
PPP項目建設(shè)過程中，相關(guān)部門要對規(guī)劃、招投標、政府采購、合同訂立、施工安全等環(huán)節(jié)實施跟蹤監(jiān)督。項目實施過程中，相關(guān)部門要加強對企業(yè)的行業(yè)監(jiān)督管理，建立對企業(yè)經(jīng)營管理質(zhì)量的績效考核體系，加強對水務(wù)企業(yè)成本、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、運行安全、應(yīng)急處置等方面監(jiān)管。加強信息公開，提高項目的透明度。充分發(fā)揮社會中介機構(gòu)和專業(yè)機構(gòu)的作用，委托進行采樣取證、現(xiàn)場稽查、檢查評估等工作，加強監(jiān)管的專業(yè)性、獨立性以及公信力。
(五)大力培育專業(yè)化水務(wù)運營主體和跨區(qū)域大型水務(wù)集團
水治理PPP的實施，必然帶動水務(wù)產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，涉及節(jié)水灌溉、雨水利用、再生水利用、海水淡化、污水治理、管網(wǎng)改造等。這就需要一批上規(guī)模、經(jīng)驗豐富的專業(yè)化水務(wù)運行主體和大型水務(wù)集團作為基礎(chǔ)。為此，建議一要清晰界定政府與企業(yè)各自應(yīng)負的責任以及各自應(yīng)承擔的風(fēng)險，在逐漸完善水公共設(shè)施政府投入支持、水公共服務(wù)政府購買制度的基礎(chǔ)上，建立相應(yīng)的水務(wù)企業(yè)績效評估和獎懲制度。水務(wù)企業(yè)(運營者)與政府(監(jiān)管者和服務(wù)購買者)分別作為獨立主體運作，企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)時應(yīng)獲得足額成本費用補償并獲得獎勵，企業(yè)提供的服務(wù)不合格時應(yīng)受到相應(yīng)處罰，促進城市水服務(wù)水平和運營效率的不斷提高。二要推動各地政府積極創(chuàng)新制度和政策，以市場為主導(dǎo)，以資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整拉動產(chǎn)業(yè)整合，并鼓勵和引導(dǎo)金融機構(gòu)進一步增加水務(wù)建設(shè)信貸支持，促進水務(wù)企業(yè)迅速壯大，加快在我國形成一批資本雄厚，股權(quán)清晰，具有現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，達到一定國際影響力的水務(wù)集團。
(六)強化水治理PPP風(fēng)險防范和管控
在政府公共部門與私人部門之間合理分擔風(fēng)險，政府承擔法律政策變更等風(fēng)險，社會資本承擔項目建設(shè)、運營過程中的成本、工期、服務(wù)質(zhì)量等方面的風(fēng)險。事前對水治理PPP項目的風(fēng)險進行合理的評估，根據(jù)項目進展變化適時進行調(diào)整。建立和完善失信懲罰機制，完善信用記錄體系，防范和化解信用風(fēng)險。鼓勵信托公司、保險機構(gòu)參與水治理PPP項目，降低水治理PPP項目投資風(fēng)險。嚴控PPP實施過程中的金融風(fēng)險，杜絕地方政府利用PPP、投資基金等方式違規(guī)舉債，杜絕固定回報、回購安排、明股實債等形式的政府變相融資。
注釋：
①維多利亞·克瓦為世界銀行副行長。
②王亦寧工作單位為水利部發(fā)展研究中心。
國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所“中國水治理研究”課題組
課題顧問：王一鳴 維多利亞·克瓦①
課題負責人：谷樹忠
執(zhí)筆：谷樹忠 李維明 王亦寧②
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