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大力推進新時期節約用水工作

時間：2021-03-23 來源：水利部發展研究中心

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全國節約用水辦公室，許文海  

　　黨的十九屆五中全會提出全面提高資源利用效率，推進資源總量管理、科學配置、全面節約、循環利用，實施國家節水行動。貫徹中央重大決策部署，要從全局和戰略高度認識節水重要意義，準確把握節水工作現狀形勢，大力推動節水工作開創新局面。 

　　1.充分認識節約用水的重大意義  

　　黨中央、國務院高度重視節約用水工作。黨的十八大以來，中央提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，要求從觀念、意識、措施等各方面都要把節水放在優先位置，強調節水意義重大，對歷史、對民族功德無量。 

　　1.1節水是形成文明生產生活方式的基本需要 

　　隨著人類社會從低級向高級發展，不斷邁向文明，生產生活方式更加先進，制止資源浪費、提高資源利用效率是必然趨勢。從水的角度看，節水的水平、用水效率的高低也是一個地區、一個單位、一個人文明程度的體現，節水是文明社會、文明人的基本行為準則。從歐洲、日本、新加坡、以色列等地區經驗看，在推進經濟社會快速發展的同時，非常注重資源的節約集約利用，節約用水方面也居世界領先水平。節水貫穿于生產生活各領域全過程，涉及到各地、各單位、每個用水者，必須大力推動全社會節水，從根本上調整人的行為、糾正人的錯誤行為，加快形成節水型生產生活方式。 

　　1.2節水是破解復雜水問題的關鍵舉措 

　　我國水安全已經全面亮起紅燈，新老水問題交織，水資源短缺、水生態損害、水環境污染等新問題日益突出。其中要害是水資源短缺，如果沒有了水資源，水生態和水環境都無從談起。節約用水是治水的關鍵環節，是解決這些問題的重要措施。必須通過節水抑制不合理的用水需求，從總量上減少水資源消耗；通過節水提升用水效率，控制水資源開發強度；通過節水減少廢污水排放，減輕對水生態、水環境的損害，從根本上解決我國面臨的復雜水問題，保障水安全。 

　　1.3節水是推進生態文明建設的有效途徑 

　　生態文明的鮮明特征是人與自然和諧共生，水是基礎性自然資源和戰略性經濟資源，是生態環境的控制性要素，節約用水就是保護生態，保護水源就是保護家園。如果用水浪費、效率低下，必然導致過度開發，破壞水系循環，損害生態環境。必須從生態文明的高度認識節水的重要性，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，強化各領域全過程節水管理，大力推動工農業生產節水增效，擴大生態用水空間，為促進經濟社會可持續發展，實現人與自然和諧共生提供有力支撐。 

　　1.4節水是推動高質量發展的必然要求 

　　隨著經濟總量不斷擴大，我國面臨更大的資源要素制約和環境壓力，經濟發展不能再走大量消耗自然資源依托低成本要素投入促進快速增長的老路，而是要走集約節約利用自然資源的高質量發展新路。與高質量發展的要求相比，我國水資源供需矛盾仍然突出，水資源利用效率仍然不高，水資源短缺瓶頸制約仍然明顯。通過節水，有利于轉變用水方式，淘汰高耗水高排放高污染的落后生產方式和產能，促進調整經濟結構和完善經濟發展方式，倒逼產業轉型升級、經濟提質增效，實現經濟社會發展與人口、資源、環境相協調，促進高質量發展。 

　　2.厘清節水相關概念 

　　為加深對節水規律的認識，近年來對一些節水重要概念進行了研究。 

　　2.1節水 

　　“節”是指節省、儉約，國內外對節水的界定存在差異，有的強調用水主體的節約用水（Water saving），有的強調取供用耗排回等全過程、各環節中水的節約與保護（Water conservation）。前者可稱之為狹義節水，后者可稱之為廣義節水。綜合研究成果，“節水”可理解為：在滿足經濟社會可持續發展的前提下，采取法律、行政、技術、經濟、工程等綜合措施，減少取水和用水過程中的水量消耗和損失，提高水的利用效率和效益，科學開發、高效利用和有效保護水資源的行為。通俗講，節水就是：一不能有浪費水行為，二要在定額標準內合理用水，三要高效用水。 

　　2.2節水優先 

　　優先，就是不同的事物相比，看把誰擺在前邊。治水包括開發利用、治理配置、節約保護等環節，當前的關鍵環節是節水。節水優先，就是要把節水擺在最前面，作為水資源開發、利用、保護、配置、調度的前提條件。經過充分研討，“節水優先”可理解為：在治水理論和實踐中，觀念、意識、措施等各方面，開發利用、治理配置、節約保護等各環節，經濟社會發展各領域，生產、生活、生態用水全過程，城鎮、鄉村、家庭等各用水戶，都應該把節約用水放在前面。 

　　2.3水資源節約集約利用 

　　水資源節約指的是用水量的減少，對應水量指標；水資源集約指的是通過優化組合水的要素，提高綜合效率，對應定額指標。從兩者相互聯系看，強調節約，控制總量，能促進水資源利用效率提高，達到集約的效果；強調集約，能提高水資源利用效益，減少水資源浪費，實現節約的目的。綜合來看，水資源節約集約利用可理解為：通過用水總量控制和定額管理等手段，以規模化運營模式為依托，改變水資源粗放利用方式，抑制不合理用水需求，通過水與其他生產要素的組合，大幅提高水資源利用效率和效益。 

　　2.4深度節水控水 

　　“深度”有向下或向里的距離和事物向更高階段發展的程度的含義。區別于傳統節水，深度節水既抓節水，又抓控水，核心是“深度”。通過研究，深度節水控水可理解為：圍繞農業、工業、城鎮生活用水重點領域，在常規節水控水基礎上，對標國內外領先水平，采取更加先進、更加嚴格、更高標準的措施，最大限度深挖各領域、全過程節水潛力，全面實施水資源消耗總量和強度控制，提高輸配水和用水環節效率，實現水資源節約集約利用的最大效果。 

　　2.5節水產業 

　　節水產業目前沒有明確的概念。結合節能環保等相近領域產業的表述，節水產業可理解為：在國民經濟結構中以節水降耗為目的所進行的技術開發、產品生產、商業流通、信息服務、工程建設等活動的總稱。節水產業涉及節水技術裝備、節水產品和節水服務等，貫穿到工業、農業和服務業中，又以一定形式促進工業、農業和服務業的發展。 

　　3.準確把握節約用水現狀和形勢 

　　3.1我國節水發展歷程 

　　回顧建國以來節水工作發展歷程，可劃分為四個階段： 

　　（1）1949-1978年農業節水萌芽期。新中國成立時，國家貧窮落后。為盡快恢復生產，國家集中力量整修加固江河堤防、農田水利工程，開展了大規模的水利工程建設。這期間，從普通百姓到地方政府，大多認為水是一種取之不盡用之不竭的資源，無限制地開發利用水資源，節水意識淡薄。隨著農田灌溉面積不斷擴大和用水需求持續增加，水資源供需平衡問題逐步出現，節約用水開始受到關注。1952年，周恩來總理提出經濟合理用水。1961年中央轉批農業部、水利電力部《關于加強水利管理工作的十條意見》，圍繞灌區管理提出節約用水。20世紀60年代初，開始探索研究農業節水灌溉技術，一些灌區推行了溝灌、畦灌和計劃配水等相對節水的灌溉模式。20世紀70年代初，一些地區對自流灌區土質渠道進行防滲襯砌。20世紀70年代中期開始，北方地區試驗推行噴灌、滴灌等高效節水灌溉技術。 

　　（2）1978-1998年城市節水推進期。黨的十一屆三中全會后，我國進入改革開放和社會主義現代化建設的歷史新時期，水利重要地位和作用日益為全社會所認識。國家從20世紀70年代后期開始把厲行節約用水作為一項基本政策，1981年原國家經委、計委、城建三部門發布《關于加強節約用水管理的通知》，1984年國務院印發《關于大力開展城市節約用水的通知》，推動節約用水尤其是城市節水擺上政府重要議程。1988年1月六屆全國人大常委會第二十四次會議通過《水法》，提出國家實行計劃用水，厲行節約用水，各級人民政府應當加強對節約用水的管理，各單位應當采用節約用水的先進技術，將節約用水的規定提升到國家法律層面。20世紀90年代，全國開始推進節水型城市建設。這一時期，受工業缺水與水污染問題驅動，我國工業節水與循環利用也取得了發展。 

　　（3）1998-2012年全面節水建設期。世紀之交，我國經濟社會發生深刻變化，社會主義市場經濟體制初步建立，經濟發展方式加快轉變。同時水資源條件變化明顯，人與自然矛盾突出，水資源短缺和生態環境惡化形勢日益嚴峻。這一時期，為應對區域性、系統性水問題，國家全面開展了節水型社會建設。1998年，中央提出把推廣節水灌溉作為一項革命性措施來抓，并在水利部設立全國節約用水辦公室。2000年，中央在關于制定國民經濟和社會發展第10個五年計劃建議中，首次提出“建設節水型社會”。2001年3月，水利部確定甘肅省張掖市為全國首家節水型社會建設試點。節約用水重要性不斷提升，標志性成果包括2002年新水法把節約用水放在突出位置，把建立節水型社會目標寫入總則第八條，2004年中央人口資源環境工作座談會強調“要把節水作為一項必須長期堅持的戰略方針”，2011年中央1號文件把節水工作作為實行最嚴格水資源管理制度的重要內容等。 

　　（4）2012年以來深度節水發展期。黨的十八大將“建設節水型社會”納入生態文明建設戰略部署，黨的十八屆三中全會強調要“健全能源、水、土地節約集約使用制度”。2014年3月中央提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，將“節水優先”放在首要位置。節約用水從認識上實現了飛躍，達到了前所未有的高度，具有里程碑意義。黨的十九大報告提出實施國家節水行動，標志著節約用水成為國家意志和重要戰略。2018年黨和國家機構改革中，水利部節約用水職能和機構得到突出強化。2019年4月，經中央全面深化改革委員會審議通過，發展改革委、水利部印發實施《國家節水行動方案》。2020年8月中央審議《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，強調全面實施深度節水控水行動。2020年11月黨的十九屆五中全會再次強調實施國家節水行動，推動綠色發展，建設人與自然和諧共生的現代化。 

　　3.2我國節約用水現狀水平 

　　“十三五”時期，我國深入貫徹落實節水優先方針，實行水資源消耗總量和強度控制，節水基礎設施和監管能力持續提升，節水政策、技術、制度、機制創新持續加強，全社會節水意識持續提高，節水型社會建設取得了新進展，圓滿完成“十三五”規劃確定的主要目標和任務。 

　　（1）用水效率總體達到世界平均水平。2019年，我國萬元GDP用水量為60.8m³，與2015年相比下降23.7%；萬元工業增加值用水量為38.4m³，與2015年相比下降26.9%；農田灌溉水有效利用系數達到0.559，與2015年相比升高0.023。經比較分析，我國用水效率總體水平與世界平均水平大致相當，主要節水指標排在60個掌握數據國家30名左右。 

　　（2）個別地區達到國際先進水平。2019年，北京、天津、上海萬元GDP用水量分別為11.8、20.2、26.4m³，達到或接近以色列、比利時、日本等先進國家水平。北京、天津、山東萬元工業增加值用水量分別為7.8、12.5、13.9m³，達到韓國、日本、澳大利亞等先進國家水平。北京、天津、上海農田灌溉水有效利用系數分別為0.747、0.738、0.714，達到美國、澳大利亞等先進國家水平。 

　　（3）全國用水總量有效控制。近年來，我國用水總量基本平穩，總體維持在6100億m³左右水平，北方部分省份用水量零增長，南方豐水省份用水量也進入微增長階段。2019年，我國GDP以不變價計較2002年增長3.4倍，糧食增產45%，但用水總量僅增加9.5%。微量的用水增長，保障了社會經濟的高質量發展和用水安全。 

　　（4）全國用水結構逐漸調整。2013年以來我國生活用水呈持續增加態勢，工業用水從總體增加轉為逐漸趨穩，近年略有下降，農業用水受氣候和實際灌溉面積的影響上下波動，占用水總量比例有所減少。2019年，全國用水總量6021.2億m³，與2018年相比，工業用水量減少44.1億m³，占比降低0.8%；農業用水量減少10.9億m³，占比降低0.2%；生活用水量增加11.9億m³，占比提高0.2%；人工生態環境補水增加48.8億m³，占比提高0.8%。 

　　3.3我國節水面臨主要問題 

　　    盡管我國節水成效顯著，但與我國水安全形勢需求、生態文明建設和經濟社會高質量發展要求相比，節水不充分、不均衡、不可持續等問題仍較為突出。 

　　    （1）節水不充分，與國際先進水平相比還有較大差距。2019年我國萬元GDP用水量為60.8m³，明顯高于掌握數據歐洲國家平均萬元GDP用水量25.2m³和北美國家平均萬元GDP用水量48.3m³的水平。全國農田灌溉水有效利用系數為0.559，與世界先進水平0.7-0.8相比有較大差距，高效節水灌溉率僅約25%。全國萬元工業增加值（當年價）用水量為38.4m³，約為高收入國家平均水平的1.3倍，工業用水重復利用率為89.9％，僅相當于發達國家21世紀初水平。城市公共供水管網漏損率為10.6%，遠高于日本東京的3.1%、德國4.9%和澳大利亞堪培拉的5%，城鄉節水器具普及率還比較低。非常規水源利用僅占總用水量1.8%，再生水利用率為16.0%，遠低于以色列再生水利用率90%。 

　　（2）節水不均衡，區域間現狀節水水平差異巨大。受自然資源條件和經濟發展水平等因素影響，我國不同省市區之間用水效率水平很不平衡。從2019年全國統計數據看，人均綜合用水量方面，最高省份為2346m³，最低省份為182m³，兩地相差約13倍。萬元國內生產總值用水量方面，最高省份為432.2m³，最低省份為11.8m³，兩地相差約37倍。耕地實際灌溉畝均用水量方面，最高省份為907m³，最低省份為157m³，兩地相差約6倍。萬元工業增加值用水量方面，最高省份為113.9m³，最低省份為7.8m³，兩地相差約15倍。我國北方一些地區產業布局與水資源承載能力也不相適配，如干旱少雨的西北地區能源基地建設用水與農業和生態用水競爭矛盾突出等。 

　　（3）節水不持續，工程短板與行業監管問題仍然突出。目前一些地方節水措施尚未形成真正節水能力，工程建設標準低、設計不規范、重建輕管等問題突出。有的用水主體缺乏節水動力，水價長期偏低，現行居民用水階梯水價和非居民用水超定額累進加價制度偏于寬松，節水還缺少投融資、稅收優惠等政策支持。節水法規標準剛性還有不足，節約用水條例立法進程緩慢，強制性節水標準定額缺乏，節水計量監測不足，節水統計制度還不完善。節水技術創新還不強，成果轉化率還不高，尚未形成產學研技術創新體系和良性發展鏈條。節水意識不夠強，多數人缺少水危機感，社會各界未充分認識節水的重要性，節約用水公眾參與還有不足。 

　　4.大力推動節水工作開創新局面 

　　“十四五”時期是全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。黨的十九屆五中全會強調實施國家節水行動，明確了“十四五”乃至更長時期節約用水的戰略任務。根據中央決策部署精神和水利部黨組安排要求，提出“十四五”節水工作總體思路、主要目標和重點任務。 

　　4.1總體思路 

　　深入貫徹新發展理念，全面落實“節水優先”方針，大力實施國家節水行動，落實目標責任，聚焦重點領域和地區，實施節水重點行動，加強監督管理，完善市場機制，動員全社會參與節水建設，大力推動節水制度、政策、技術、管理創新，加快推進用水方式由粗放低效向節約集約轉變，以節約用水擴大發展空間，建設人與自然和諧共生的現代化。 

　　4.2主要目標 

　　初步考慮到2025年，節水政策法規、市場機制、標準體系趨于完善，用水方式向節約集約轉變穩步推進，節約用水基礎設施短板和監管能力弱項明顯改善，水資源利用效率和效益大幅提高，節水型社會建設取得明顯成效。全國用水總量控制在6700億m³以內，萬元國內生產總值用水量較2020年下降16%，萬元工業增加值用水量較2020年下降16%，農田灌溉水有效利用達到0.57以上，城市公共供水管網漏損率控制在10%以內，非常規水源利用量超過150億m³。 

　　4.3重點任務 

　　一是抓國家節水行動和規劃落實。建好用好節約用水工作部際協調機制，制定具體行動方案統籌實施國家節水行動，開展地方落實國家節水行動情況督導檢查，會同發展改革委等部門聯合印發實施“十四五”節水型社會建設規劃，推動完成各階段節水主要約束性指標。 

　　二是抓監督管理考核強化節水約束。完善水資源總量強度雙控辦法，推進建立節水目標責任制，完善節水考核機制，推進將節水作為約束性指標納入政績考核，深入落實節水評價制度，瞄準用水大戶運用現代化技術手段加強監控，暢通渠道保障公眾參與節水監督。 

　　三是抓節水型社會全面建設。深入推進農業節水增效、工業節水減排、城鎮節水降損，采取綜合措施加強節水社會管理，加強節約用水基礎建設，全面提高水資源利用效率，突出抓好重點地區深度節水控水，立好節水標桿發揮引領作用，深入開展縣域節水達標和節水載體建設。 

　　四是抓節水制度政策科技建設。加快節約用水條例立法進程，持續健全完善節水體制機制，發揮節水制度政策科技重要支點和杠桿作用，全面建成國家用水定額體系，完善合同節水政策措施，加大水價改革力度，擴大第三方節水科技產業市場，撬動全社會參與節水建設。