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河長制的五大顯著成效與四大優化建議

時間：2021-12-10 來源：民生智庫環境水務研究中心

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黨的十八大以來，黨中央把生態文明建設作為統籌推進中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的重要內容。建設生態文明，關鍵在建章立制。河長制的推行是黨中央高度重視河湖管理保護工作的體現、也是解決復雜水環境問題的重大制度創新。

2016年11月28日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于全面推行河長制的意見》，對全面推行河長制作出總體部署，要求堅持節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力，以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務，在全國江河湖泊全面推行河長制，構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用提供制度保障。

全面推行河長制是推進生態文明建設重要舉措。河長制自實施以來，形成多部門對河湖管理保護的齊抓共管工作格局，河湖水環境質量持續改善，河湖生態安全得到有效維護，長效機制基本建成，進一步保障和改善了民生，增強了廣大人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

一、五大顯著成效

民生智庫分別從責任體系建立、水資源管護、水域岸線管理、水污染防治及水環境治理等方面淺析河長制實施以來水生態文明建設五大顯著成效。

1、形成以黨政領導負責制為核心的河湖管理體系；建立聯席會議制度，逐步整合河湖管護力量。

截止2018年底，河長制和湖長制全面建立，省、市、縣、鄉、村五級河湖長責任體系基本形成，各級黨政主要領導擔任總河長、副河長。全國有30萬多名四級河長、2.4萬名四級湖長、93萬多名村級河長和3.3萬名村級湖長。在五級河長中，省級河長409人，60位省級黨政主要負責人擔任總河長；在五級湖長中，85名省級湖長。2018年以來，全國省、市、縣、鄉河湖長年均巡河湖700萬人次。

長江、黃河、淮河、海河、珠江等七大流域建立“流域管理機構+省級河長制辦公室”聯席會議制度，20多個省份建立跨省界河湖聯防聯控機制，積極探索建立橫向生態補償機制，設立聯合河長湖長，開展聯合巡查執法，逐步整合河湖管護力量。

2、全面落實最嚴格水資源管理制度，用水效率與水功能區水質達標率逐步提高，水資源管理與保護成效明顯。

2020年全國萬元GDP用水量57.2立方米、萬元工業增加值用水量32.9立方米、全國人均綜合用水量412立方米，分別較2017年下降21.6%、27.9%和5.5%。全國重要江河湖泊水功能區達標率由2017年的76.9%提高到2020年的88.9%。水資源管理與保護成效明顯。我國以占全球6%的淡水資源保障了全球20%的人口用水，創造了世界17%的經濟總量。

3、開展河湖“清四亂”專項整治行動，河湖面貌發生歷史性轉變；編制河湖岸線保護利用與河道采砂管理規劃，明確水域岸線分區管控要求。

2018年以來，水利部組織開展全國范圍河湖“清四亂”專項行動，共清理整治河湖“四亂”（亂占、亂采、亂堆、亂建）問題18.7萬個，拆除侵占河湖違建4748萬平方米，清除圍堤1.1萬公里，清退非法占用岸線3萬多公里，打擊非法采砂船1.1萬艘，清理垃圾4300萬噸，河湖面貌發生歷史性改變。

同時，在水利部與各地方積極推進下，長江、黃河等七大江河、416條省級河湖岸線保護利用規劃及2656條河道采砂管理規劃已編制完成，明確了河湖水域岸線分區管控要求。

4、以河長制促河長治，開展入河排污口排查整治，嚴控入河排污總量，改善河湖水質、保障水安全。

全國各省市開展入河排污口排查整治專項，全面掌握入河排污口數量及其分布，建立入河排污口名錄；通過監測了解入河排污口污染排放狀況；在監測基礎上開展入河排污口溯源分析，基本查清污水來源；分類整治，逐河湖、逐段分解落實各級河長湖長整改責任、系統治理，入河排污口規范整治取得實效。

據統計，全國廢水中主要污染物COD排放量逐年下降、氨氮排放量保持穩定。2020年全國COD排放量2564.76萬噸，較2017年下降19.6%；集中式飲用水水源地水質達標率94.5%，較2017年提升4個百分點。

5、以河長制為抓手，扎實推進黑臭水體整治，全國地表水優良斷面比例不斷提升，水環境質量治理效果顯著。

以河長制為抓手，全國各省市開展黑臭水體整治專項行動，以長江經濟帶和黃河流域地級及以上城市為重點，深入現場抽查督查。據統計，截止到2020年年底全國地級及以上城市2914個黑臭水體消除率達到98.2%。

全國地表水優良水質斷面比例不斷提升。2020年，I～III類水質斷面占比為83.4%，較2017年提升了15.5%；劣V類占0.6%，較2017年下降7.7%。

二、四大優化建議

河長制推動河湖污染治理成效突顯，是生態文明建設方面的典型案例。但是在實踐運行過程中，各級河長辦履職、基層河長制工作、公眾參與和督查考核、科技手段運用等方面仍需進一步加強。對此，民生智庫提出河長制實施四大優化建議，希望對河湖管理保護工作推進有所助力。

1、強化各級河長辦設置及力量，充分發揮河長辦的職能和作用

河長制工作涉及水資源管理、水域岸線管控、水污染防治、水環境治理等多方多面，工作任務重、政策性強。據統計，全國97%省級、95%市級、94%縣級河長辦均設置在水利部門。河長辦人員編制不明、經費保障不足，河長辦工作人員少而不專，身兼多職，一定程度上影響工作效率。

建議強化河長辦的辦公力量，加大統籌協調力度。在工作機構設置上：有條件的地區，建議分設河湖長制工作處（科）室與河湖管理處（科）室，兩個處（科）室歸屬于同一名領導分管，方便統籌協調、凝聚合力。同一處（科）室兼職河湖長制與河湖管理工作的，建議進一步厘清和明晰河湖長制工作與河湖管理工作的界限，既要避免出現河長辦大包大攬，也要避免水利部門“跳獨舞”。在關于人員構成上：有條件的地區，通過組織部門發動成員單位抽調精干力量到河長辦集中辦公，抽調人員定期輪換視為基層鍛煉；不具備條件的地區，明確一個事業單位全力支撐河長辦日常工作，充實河長辦人員力量[ 水利部發展研究中心《關于優化河長制辦公室的思考與建議》（參閱報告 總第748期）]。

2、明確基層河長管理工作，提高河湖管護責任意識

部分鄉、村級河長制工作責任落實意識薄弱，認為河湖治理是水利、生態環境部門的本職工作，對工作缺乏主動性，對任務目標不重視；基層巡查不到位、存在“只掛名、不干活”現象。

建議制定基層河長制管理工作手冊，進一步明確河長設置規范、職責分工、管理考核、工作保障等。加強監督考核，采取通報提醒、暗訪督查、群眾監督等方式，考評河長制工作情況，優進劣退，賞優罰劣，倒逼基層河長履職盡責，樹立正確政績觀和綠色發展理念，提高河湖管護責任意識。

3、加大社會組織和公眾參與度，提高督查考核公信力

目前河長制考核來自體制內自上而下的“自查自考”，沒有引入第三方獨立評價，缺乏公眾意見，可能造成考核結果公平公正性及可信度缺失。

建議借助社會型智庫評估，高效監督河湖的系統治理情況，促進河長制工作的有效運行；多渠道探索民間河長新類型，創新河長制公眾參與方式，緩解了行政河長的壓力，動員社會力量參與治水，對相關違法行為進行檢舉；開展河湖生態環境質量滿意度調查，并將調查結果納入考核，增強公眾參與的有效性。

4、充分利用科技手段，探索建立河湖智慧管理新模式

目前，河湖問題巡查以“人工+巡河APP”方式為主，無人機、視頻監控和衛星遙感等新技術應用還不夠，“互聯網+”的智慧河長制綜合管理平臺初步應用，還未普及。另外，基層河長對新技術的使用能力參差不齊，巡查還存在一些“死角盲區”。

建議推廣多樣化、科技化巡查方式，逐步運用河湖水質實時監測和自動傳輸的相關技術，實現信息采集的智能化，提高數據的采集、錄入、共享、處理技術。同時，加大對基層河長的技術培訓，從而降低行政和人力成本，提高發現和收集問題的效率。進一步依托GIS地理信息、物聯網、云計算等技術手段，探索建立“大數據+河長制”的河湖智慧管理新模式。

注：文中數據來自水利部、生態環境部、住房和城鄉建設部、中國統計年鑒、中國生態環境狀況公報、中國水資源公報等。