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加快建立價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制 破解水利投融資難題

時(shí)間：2022-03-17 來源：中國水利報(bào)

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編者按：八年前，習(xí)近平總書記提出“十六字”治水思路，八年來，各地深入踐行“兩手發(fā)力”，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，建立健全多元化水利投融資機(jī)制，加快破解制約水利發(fā)展的體制機(jī)制障礙。為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要講話精神，本報(bào)記者專訪水利部發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略研究處處長龐靖鵬，圍繞深化水利投融資改革的探索與成效、困境與出路，為讀者進(jìn)行解讀。同時(shí)，貴州省水投集團(tuán)總工程師杜峰、河南省水投集團(tuán)水谷研究院院長汪倫焰、江西省水投集團(tuán)產(chǎn)業(yè)拓展部部長周國平共議激活市場(chǎng)活力的路徑方法。敬請(qǐng)關(guān)注。

　　2022年政府工作報(bào)告提出要用好政府投資資金，帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資。建設(shè)重點(diǎn)水利工程位居基礎(chǔ)設(shè)施投資之首，這對(duì)水利投融資改革釋放了怎樣的利好信號(hào)？

　　龐靖鵬：黨的十九屆五中全會(huì)把加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的重要內(nèi)容，并提出實(shí)施國家水網(wǎng)工程、加快水利重大工程建設(shè)。為貫徹落實(shí)十九屆五中全會(huì)精神，國家發(fā)展改革委、水利部印發(fā)了《“十四五”水安全保障規(guī)劃》，以全面提升國家水安全保障能力為主線，以全面推進(jìn)國家水網(wǎng)工程建設(shè)為重點(diǎn)，研究提出了“十四五”水安全保障的總體思路、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃任務(wù)和保障措施等，預(yù)計(jì)“十四五”時(shí)期水利投資仍將保持高位。

　　當(dāng)前，在新冠肺炎疫情沖擊下，百年未有之大變局加速演進(jìn)，我國發(fā)展的外部環(huán)境更趨復(fù)雜和不確定性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)。水利是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，具有覆蓋范圍大、產(chǎn)業(yè)鏈條長、帶動(dòng)能力強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，能有效拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)就業(yè)和農(nóng)民增收，對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用十分明顯。水利作為基礎(chǔ)設(shè)施投資的重點(diǎn)領(lǐng)域，迫切需要按照“兩手發(fā)力”要求，深化投融資改革，保障水利建設(shè)資金需求，這為各類市場(chǎng)主體更大程度、更廣范圍參與水利建設(shè)與運(yùn)營創(chuàng)造了難得的機(jī)遇。

　　自“十六字”治水思路提出以來，各地深入踐行“兩手發(fā)力”，在創(chuàng)新財(cái)政投入方式、拓寬市場(chǎng)化融資渠道等方面取得了哪些成效？

　　龐靖鵬：在創(chuàng)新財(cái)政投入方式方面，主要做法有明晰各級(jí)政府水利項(xiàng)目事權(quán)劃分和出資責(zé)任、改進(jìn)政府投資項(xiàng)目資金安排方式、積極爭(zhēng)取水利專項(xiàng)債券等；在拓寬市場(chǎng)化融資渠道方面，主要做法有發(fā)揮水利企業(yè)市場(chǎng)主體作用、爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)信貸支持、創(chuàng)新政府與社會(huì)資本合作模式等。

　　“十三五”時(shí)期，水利投資規(guī)模再創(chuàng)新高，水利投融資結(jié)構(gòu)更趨合理，有力保障了水利建設(shè)的順利進(jìn)行。全國水利建設(shè)完成總投資達(dá)到3.47萬億元，年均投資6 945.6億元，是“十二五”時(shí)期年均投資總額的1.7倍。從投資渠道來看，政府投資26 798.7億元，占77.2%；金融貸款5 024.0億元，占14.5%；社會(huì)資本2 905.3億元，占8.3%。金融貸款和社會(huì)資本占水利總投資的比例逐步提高，從“十二五”時(shí)期的12.9%提高到22.8%。

　　近年來我國相繼出臺(tái)一系列深化投融資改革的政策法規(guī)，我國市場(chǎng)化投融資環(huán)境愈加規(guī)范，金融工具日趨多樣化，資本市場(chǎng)更加活躍，這為水利投融資改革提供了怎樣的條件？

　　龐靖鵬：隨著我國金融市場(chǎng)發(fā)展和水利投融資改革的推進(jìn)，水利利用金融的方式越來越靈活，除了銀行貸款這一傳統(tǒng)的融資工具外，也積極采取企業(yè)債券、公司債券、短期融資券、中期票據(jù)等債權(quán)融資，以及股權(quán)合作、產(chǎn)業(yè)投資基金、上市融資等股權(quán)融資方式。但是，各種金融工具的運(yùn)用都需要滿足特定的條件。比如，為了盤活水利存量資產(chǎn)、擴(kuò)大有效投資，水利領(lǐng)域正在探索開展不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)，然而由于擬申報(bào)項(xiàng)目存在收益率低、資產(chǎn)規(guī)模不足、權(quán)屬或資產(chǎn)范圍不明確、運(yùn)營時(shí)間短等問題，極少能達(dá)到試點(diǎn)要求。因此，要想這些金融工具真正為水利所用，有關(guān)部門以及水利企業(yè)，還要主動(dòng)為水利項(xiàng)目融資創(chuàng)造條件，特別是要解決水利項(xiàng)目收益率低的問題。

　　在踐行“兩手發(fā)力”的過程中，政府和市場(chǎng)應(yīng)如何平衡好水利項(xiàng)目的公益性和市場(chǎng)化融資的逐利性？當(dāng)前還存在哪些困境與難題？

　　龐靖鵬：習(xí)近平總書記指出，保障水安全，無論是系統(tǒng)修復(fù)生態(tài)、擴(kuò)大生態(tài)空間，還是節(jié)約用水、治理水污染等，都要充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府的作用，分清政府該干什么，哪些事情可以依靠市場(chǎng)機(jī)制。踐行“兩手發(fā)力”，就是要厘清政府與市場(chǎng)的邊界。根據(jù)“公共產(chǎn)品理論”，單純具有防洪、排澇等公益性功能的水利項(xiàng)目，主要產(chǎn)生的是社會(huì)效益，基本上沒有經(jīng)濟(jì)效益，需要政府介入水利項(xiàng)目的供給與配置，政府是項(xiàng)目的投資主體，可采用“政府付費(fèi)購買產(chǎn)品和服務(wù)”的方式，資金來源主要為政府資金；兼有防洪排澇等公益性任務(wù)，又有供水、發(fā)電等經(jīng)營性功能的準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目，既可以產(chǎn)生社會(huì)效益也可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)在政府主導(dǎo)下，充分利用市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮金融和社會(huì)資本的作用；城市水務(wù)、水電開發(fā)等以經(jīng)濟(jì)效益為主的經(jīng)營性水利項(xiàng)目，在政府嚴(yán)格控制項(xiàng)目規(guī)劃和準(zhǔn)入政策的前提下，通過公開招標(biāo)的方式吸引各類非政府投資主體出資、參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，并分享項(xiàng)目效益。

　　當(dāng)前，一方面，受經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素影響，部分地方財(cái)力不足，政府資金籌措難度大；另一方面，由于水利項(xiàng)目具有建設(shè)周期長、投資回報(bào)率低等特點(diǎn)，融資難的問題依然十分突出。

　　杜峰：水利項(xiàng)目公益性強(qiáng)、投資規(guī)模大、建設(shè)運(yùn)營周期長、盈利能力弱，政府在項(xiàng)目的規(guī)劃、投資、監(jiān)管等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)，應(yīng)建立完善市場(chǎng)化的水利投融資體制機(jī)制，保障社會(huì)資本投入回報(bào)。當(dāng)前，受國家投資政策變化、地方財(cái)力有限等多因素影響，財(cái)政投入力度和規(guī)模都存在較大波動(dòng)性。同時(shí)，長期以來水利工程供水商品屬性尚未得到有效認(rèn)可，工程供水價(jià)格形成和收費(fèi)機(jī)制尚未有效建立，導(dǎo)致水利項(xiàng)目難以獲得市場(chǎng)化融資支持，難以吸引社會(huì)資本投入。長期以來，各級(jí)水利投融資企業(yè)是水利投融資項(xiàng)目的主要力量，以貴州為例，“十二五”以來，貴州省水投集團(tuán)投入資金占全省水利工程總投入一半以上，企業(yè)投入資金主要來源是通過融資獲得，在當(dāng)前嚴(yán)格的政府債務(wù)管控政策背景下，投融資企業(yè)為公益性項(xiàng)目融資舉債功能已被剝離，依法合規(guī)開展市場(chǎng)化融資面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　周國平：要促進(jìn)公共財(cái)政投入、做好金融支持、引導(dǎo)社會(huì)資本的三位一體，形成“輸血、補(bǔ)血、活血、造血”的發(fā)展思路，構(gòu)建多元化、多層次、多渠道的投融資格局，著力破解水利項(xiàng)目籌資難的問題。

　　支持省級(jí)水利投資公司參與供水、污水處理、垃圾發(fā)電、海綿城市建設(shè)等收益較好項(xiàng)目，創(chuàng)新商業(yè)運(yùn)營管理模式，開展市場(chǎng)化經(jīng)營。鼓勵(lì)省級(jí)水利投資公司采取多種方式與地方加強(qiáng)合作，開展供水、發(fā)電、水產(chǎn)、旅游等多元化經(jīng)營，提高整體運(yùn)營效益，統(tǒng)籌投資建設(shè)公益性和經(jīng)營性水利項(xiàng)目。支持社會(huì)資本統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供水，實(shí)行水源工程、供水排水、污水處理、中水回用等一體化建設(shè)運(yùn)營。

　　進(jìn)入新時(shí)期，進(jìn)一步拓展水利市場(chǎng)化投融資，政府、市場(chǎng)“兩只手”應(yīng)分別抓好哪些重點(diǎn)？

　　龐靖鵬：政府和市場(chǎng)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中相互關(guān)聯(lián)、相輔相成的兩個(gè)重要組成部分。為進(jìn)一步拓展水利市場(chǎng)化投融資機(jī)制，在政府方面，要充分發(fā)揮政府投資引導(dǎo)帶動(dòng)作用，進(jìn)一步保障和穩(wěn)定水利投入規(guī)模和渠道，改進(jìn)和明確政府投資項(xiàng)目資金安排方式，積極創(chuàng)新政府支持方式，激發(fā)社會(huì)資本投資活力，增強(qiáng)市場(chǎng)主體的投資信心。

　　在市場(chǎng)方面，政府要為水利項(xiàng)目市場(chǎng)化融資創(chuàng)造有利條件。具體來說，一要健全政府和社會(huì)資本合作機(jī)制，完善投資補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息、收益分配、價(jià)格支持等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本通過資產(chǎn)收購、特許經(jīng)營、參股控股等多種形式參與水利工程建設(shè)和運(yùn)營，豐富社會(huì)資本退出渠道，維護(hù)社會(huì)資本的合法權(quán)益。二要建立健全完善水利市場(chǎng)體系，降低市場(chǎng)主體進(jìn)入門檻，加強(qiáng)水利建設(shè)市場(chǎng)主體信息公開和誠信體系建設(shè)，不斷完善和規(guī)范市場(chǎng)秩序。三要大力推進(jìn)水利工程供水價(jià)格改革，建立健全有利于促進(jìn)水資源節(jié)約和水利工程良性運(yùn)行、與投融資體制相適應(yīng)的水利工程水價(jià)形成機(jī)制。

　　杜峰：合理利用特許經(jīng)營政策，實(shí)現(xiàn)政府公共職能與市場(chǎng)機(jī)制的有效組合；及時(shí)建成盤活已建項(xiàng)目，提升水利投融資企業(yè)持續(xù)投融資能力；賦予水利投資企業(yè)水土保持、糧食生產(chǎn)、發(fā)電、交通等方面的開發(fā)權(quán)力，實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)資源的整合工作，做好投資前的項(xiàng)目梳理包裝，充分吸引社會(huì)資本投入；主動(dòng)對(duì)接金融機(jī)構(gòu)，引入相關(guān)金融機(jī)構(gòu)參與可行性研究報(bào)告及各類規(guī)劃的編制，爭(zhēng)取開發(fā)性、政策性的長期低息信貸資金支持。

　　汪倫焰：河南省委、省政府正在實(shí)施“五水綜改”方案，形成政府主導(dǎo)、多元投入、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的水利工程建設(shè)運(yùn)營新體系，在水源、水權(quán)、水利、水工、水務(wù)五個(gè)方面進(jìn)行改革。市場(chǎng)方面，進(jìn)一步創(chuàng)新投融資方式，河南水投集團(tuán)積極推進(jìn)城鄉(xiāng)水務(wù)板塊上市，并積極籌劃河南水利建設(shè)基金；在投資建設(shè)方面，優(yōu)化工程建設(shè)內(nèi)容，既要完成水利項(xiàng)目的公益性功能，同時(shí)深挖其市場(chǎng)價(jià)值，形成良性循環(huán)；形成固定資產(chǎn)的水利工程，從管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變，提高工程效率和效益；對(duì)收益較好的項(xiàng)目發(fā)行水利工程不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金，充分利用水源和水權(quán)的稀缺性優(yōu)化基金產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。

　　周國平：水利工程一般可盈利性資產(chǎn)占比較低，預(yù)期收益難以預(yù)測(cè)，無法有效保障合理投資收益，社會(huì)資本投資積極性不高，要吸引社會(huì)資本進(jìn)入，一是增強(qiáng)水利工程的獲取收益能力，保障社會(huì)資本合理收益，對(duì)公益性較強(qiáng)、經(jīng)營效益較差的水利項(xiàng)目，通過配置經(jīng)營性資源或與經(jīng)營性較強(qiáng)的項(xiàng)目組合開發(fā)等方式，支持社會(huì)資本獲得合理投資回報(bào)；二是支持省級(jí)水利投資公司與工程類央企、國企、金融機(jī)構(gòu)等社會(huì)資本合作，發(fā)起設(shè)立省級(jí)水利產(chǎn)業(yè)投資基金，帶動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入水利建設(shè)領(lǐng)域；三是鼓勵(lì)符合條件的水利投資公司運(yùn)用債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、資產(chǎn)支持計(jì)劃等融資工具，引入資金參與具有穩(wěn)定經(jīng)營性收益的水利工程建設(shè)。