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兩會訪談｜黃艷委員暢談城市規(guī)劃建設熱點問題

時間：2017-03-09 來源：中國城市規(guī)劃網(wǎng)

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編者按：2017年3月6日，兩會期間，中國城市規(guī)劃網(wǎng)記者采訪了全國政協(xié)委員、住房和城鄉(xiāng)建設部副部長黃艷女士，請她談談城市規(guī)劃建設領域的一些熱點問題。黃艷接受專訪，并在訪談的最后向全國的女規(guī)劃師、女建筑師和女工程師致以節(jié)日的問候！

領會習近平總書記講話精神　強化城市規(guī)劃戰(zhàn)略引領地位

談話從習近平總書記再次視察北京的話題開始。黃艷說，總書記十分重視首都規(guī)劃建設，三年內(nèi)兩次視察北京并做重要指示，講的都是關(guān)于北京的城市規(guī)劃建設，其實也是對全國城市規(guī)劃建設管理工作的要求。

她介紹說，在各個歷史時期，黨中央、國務院都高度重視北京的規(guī)劃工作，幾版城市總體規(guī)劃都是在中央的直接領導下編制和實施的，其內(nèi)容都是在國家發(fā)展的關(guān)鍵歷史時期，落實國家的大政方針，成為指導北京城市發(fā)展的綱領性文件，反映了當時的時代精神和國家在不同時期對經(jīng)濟社會建設發(fā)展的探索。

當前是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的關(guān)鍵歷史時期，總書記作出指示，北京要把握好“四個中心”的戰(zhàn)略定位，著力疏解非首都功能，提升首都核心功能，落實“多規(guī)合一”形成一本規(guī)劃、一張藍圖，以資源環(huán)境承載能力為硬約束確定城市發(fā)展的規(guī)模上限，實現(xiàn)減量發(fā)展，建設國際一流的和諧宜居之都。這既是對北京的未來發(fā)展提出了更加明確的要求，也指明了國家發(fā)展轉(zhuǎn)型的大背景中城市規(guī)劃建設的改革方向。

黃艷提醒記者，三年前總書記視察北京時就指出城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領作用，這次總書記重訪時又一次強調(diào)了這一點，并且進一步提出城市規(guī)劃要把握好戰(zhàn)略定位、空間布局、要素配置，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以總體規(guī)劃為統(tǒng)籌落實“多規(guī)合一”，劃定生態(tài)紅線和城市開發(fā)邊界。總書記還強調(diào)總體規(guī)劃經(jīng)法定程序批準后就具有法定效力，要堅決維護規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性。

習總書記對城市規(guī)劃的定位和要求，令我們城市規(guī)劃建設管理部門的工作者很振奮，我們應該從國家治理體系現(xiàn)代化的角度重新認識城市規(guī)劃，把城市規(guī)劃作為新時期治國理政的重要手段，強調(diào)總體規(guī)劃在整個城市發(fā)展中的戰(zhàn)略引領作用，與時俱進地推動改革創(chuàng)新，大力提高規(guī)劃的科學性和權(quán)威性。

在談到如何認識城市總體規(guī)劃的剛性管控作用時，黃艷指出，總體規(guī)劃對于城市建設具有戰(zhàn)略引領作用，對于下一層面的詳細規(guī)劃、城市設計工作，以及各行各業(yè)的專業(yè)規(guī)劃具有統(tǒng)籌指導和剛性約束作用，總體規(guī)劃確定的城市結(jié)構(gòu)，是各部門的專業(yè)規(guī)劃、各專項規(guī)劃、下位規(guī)劃的基礎，必須層層傳導，不得隨意更改。必須要更改時，要遵循法定程序。

她指出，必須要改變“一任領導一個規(guī)劃”的局面。要講規(guī)矩，嚴格依法辦事，依法批準的城市總體規(guī)劃是城市建設的規(guī)矩，不能隨意更改，按照習總書記說的：真正做到“鐵打的規(guī)劃流水的官，一任一任往下傳”。

她介紹說，住建部將加強督查，不僅是土地開發(fā)，也包括是否依法按程序組織編制、組織實施城市總體規(guī)劃、規(guī)劃的執(zhí)行情況，要定期對城市進行評估和體檢，并且把督查和體檢的結(jié)果向全社會公布，讓全社會監(jiān)督。對惡意違反總體規(guī)劃管控的行為，要讓當事人承擔責任，從黨紀政紀的角度追究決策者的責任，從民事、刑事的角度追究具體行為人的責任。中央城市工作會議明確提出要“研究推動城鄉(xiāng)規(guī)劃法與刑法銜接，嚴厲懲處規(guī)劃建設管理違法行為，強化法律責任追究，提高違法違規(guī)成本”，住建部正就此和各有關(guān)部門協(xié)同落實，最近高法向社會公布了五起因違法建設及相關(guān)行為被追究刑事責任的典型案例，提供了有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃法與刑法銜接的案例。

建設和諧宜居城市　增強人民群眾獲得感

習總書記在講話中特別強調(diào)了兩點，一是要更加精心保護好歷史文化，強化城市特色。我們應通過城市規(guī)劃、城市設計、建筑設計等多種手段，提倡城市修補，加強對城市的空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風貌整體性、文脈延續(xù)性等方面的規(guī)劃和管控，來塑造有特色有歷史的城市空間，彰顯城市魅力。二是城市規(guī)劃建設最終要用人民群眾滿意度來衡量，要以市民最關(guān)心的問題為導向。我們要思考如何建立一套以人民滿意度和獲得感作為評價體系的城市規(guī)劃建設的評判標準。在北京，就是要著力解決人口過多、交通擁堵、房價高漲、大氣污染等群眾最關(guān)心的“大城市病”難點問題，創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境，在“治病”的過程中實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，這也是提高城市治理能力的突破口。

黃艷向記者介紹了住建部在三亞進行的“雙修”試點工作。她指出，這項工作就是著眼于改善民生、提高民眾獲得感的民心舉措。她說，我們講2020年要全面建成小康社會，這個不只是老百姓吃好穿好，也包括土地和空間資源的合理使用、良好的環(huán)境品質(zhì)，綠水青山、和諧宜居的城市是全面小康的重要組成部分。

她還介紹了住建部近年推進的另一項重點工作：城市設計工作。據(jù)她介紹，全國各地之所以越來越重視城市設計，首先是為了響應民眾訴求。改善生態(tài)環(huán)境，補足城市短板，提高城市的宜居性，滿足老百姓對于空間品質(zhì)的追求，不是為了出政績、出形象。

同時，她指出；城市設計事關(guān)空間增值和空間公平，好的城市設計能夠提升空間資源的價值，推動空間消費，設計就是生產(chǎn)力，是擴大內(nèi)需實實在在的抓手。而平等、公平地使用城市每一寸空間，尤其是確保弱勢群體有機會平等享用城市空間（特別是公共空間），不是市場能夠做的，政府不能缺位，城市設計是細化規(guī)劃建設管理的有效方式。

她同時強調(diào)，城市設計是一項經(jīng)常性工作，每個城市都應該重視，要堅持問題導向，針對不同對象和問題，采取不同的設計重點和方法。但也并不是每一寸城市土地都要同等精細地一次性進行設計，而是要針對具體問題，做有用的城市設計。

準確把握“多規(guī)合一”要義　積極推動規(guī)劃體制改革

在談到“多規(guī)合一”的話題時，黃艷指出，“多規(guī)合一”是黨中央、國務院全面深化改革總體部署中的重要方面，是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，而不僅僅是規(guī)劃部門或某一部門的事情。全面深化改革的重要方面是“使市場在資源配置中起決定性作用”，本屆政府大力推進行政管理體制改革，激活市場活力，“多規(guī)合一”就是從體制上精簡政府部門之間的交叉管理，促進政府精準有效的管理。目前規(guī)劃種類過多，在空間管制領域架床疊屋，給市場主體帶來不必要的負擔。

她明確提出，黨中央、國務院是從強化城市規(guī)劃工作、提高城市規(guī)劃建設水平、提升城市功能的角度提出“多規(guī)合一”的要求的。《國務院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》中很明確地把“多規(guī)合一”放在“全面提升城市功能”的框架之下。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》講“多規(guī)合一”是為了完善規(guī)劃程序、提高城市規(guī)劃建設水平。《中共中央國務院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》也是從強化城市規(guī)劃工作的角度，闡述依法制定城市規(guī)劃時談到“改革完善城市規(guī)劃管理體制，加強城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進兩圖合一。在有條件的城市探索城市規(guī)劃管理和國土資源管理部門合一。”

黃艷說，“多規(guī)合一”是手段，不是目的，不是為了“合一”而合一。不是用一個新的規(guī)劃替代所有現(xiàn)有的規(guī)劃，而是要探索一種規(guī)劃工作的秩序和銜接，各種規(guī)劃之間的協(xié)同更重要，也是解決問題的思路。

她認為“多規(guī)合一”的重點是在“方式方法”上探索。習總書記提出“探索能夠?qū)崿F(xiàn)‘多規(guī)合一’的方式方法，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，并以這個為基礎，把一張藍圖干到底”。在探索過程中，應該突出一條。

理性看待海綿城市建設　城市建設要有全局觀念

記者還詢問了她對于城市洪澇災害、海綿城市建設等方面的話題。她介紹說，她去武漢進行過調(diào)研，網(wǎng)絡上把去年武漢的洪澇災害炒作的很嚴重，其實與1998年比起來，汛期水情總量和復雜程度更嚴重了，但受災損失總體上小于1998年，受災人口減少40.5%，倒房量減少36.9%，損房量只有1998年的零頭，農(nóng)作物受損面積有所減少，絕收面積減少14.4%，直接經(jīng)濟損失減少20.4%。這當中有海綿城市建設初見成效，但更多的是三峽大壩、多年城市防洪工程的貢獻，也離不開城市規(guī)劃部門多年來堅持系統(tǒng)治理、反對填湖填河、嚴格按規(guī)劃審批的功勞。

她認為，解決城市洪澇災害需要系統(tǒng)的思路，尤其是流域治理，城市洪澇災害是河流水文運行的一個環(huán)節(jié)，必須從系統(tǒng)調(diào)節(jié)、洪峰調(diào)控、上下游來水合理分配等方面全面治理。重要的是，過去的洪澇災害治理是基于農(nóng)業(yè)社會的思路，城市沒有得到應有的重視，在進入城市社會的今天，應該建立城市引領的思路，以城市為重點綜合考慮流域洪澇治理。

她把洪澇災害比喻成疾病爆發(fā)，把海綿城市建設比喻為城市強身健體。強身健體有助于預防城市感冒發(fā)熱，但不能保證城市不得病。城市也要學會帶病生存，與自然災害、包括洪澇災害共舞，因為自然災害的發(fā)生是一種常態(tài)，寄希望于依靠工程措施不再發(fā)生洪澇災害，是違背自然規(guī)律、人定勝天的思路。我們要做的關(guān)鍵是，不能因為建設行為引發(fā)或加劇洪澇災害，而應該通過合理的城市建設來減輕洪澇災害，提高城市抵御自然災害的能力和自我恢復能力。

在對待水的問題上，最能反映出城市規(guī)劃建設管理的系統(tǒng)性和整體性的重要性。規(guī)劃上要強調(diào)科學性，了解和順應自然規(guī)律，科學規(guī)劃是關(guān)鍵，要給水留有空間，不能把過水滯水的空間全部蓋了房子；建設上有強調(diào)環(huán)境低影響的方式，在建設的順序和方式上要有系統(tǒng)思維；管理上是否協(xié)同，更是反應出應急避險的效果，管理上做到協(xié)同精準能夠減少大量的建設工程和成本。

黃艷還強調(diào)說，社會上經(jīng)常把海綿城市建設誤解為工程建設，工程建設措施只是最終很小的環(huán)節(jié)，海綿城市建設重要的是體現(xiàn)了我們對待水資源（包括洪水）、對待洪澇災害等自然現(xiàn)象的理念、態(tài)度和處理方式，是城市建設各個環(huán)節(jié)有沒有全市一盤棋的全局觀念，是建設主體和民眾個人對于系統(tǒng)性問題是否顧全大局的體現(xiàn)。

訪談最后，黃艷向全國的女規(guī)劃師、女建筑師和女工程師致以節(jié)日的問候！