公告啟事
《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）日前正式發布，提出政府和社會資本合作（PPP）將聚焦使用者付費項目，全部采取特許經營模式，合理把握重點領域，優先選擇民營企業參與。
此次PPP新機制的出臺，及時回應了社會各界關切，進一步深化了基礎設施投融資體制改革，將在激發民間投資活力、遏制新增地方政府隱性債務等方面產生深遠影響，有利于PPP項目的規范發展、陽光運行。
作為基礎設施建設的重要領域，水利建設近年來積極吸引社會資本參與，“兩手發力”取得顯著成效。PPP新機制明確具有發電功能的水利項目等是政府和社會資本合作的重點領域，這將有力提升社會資本特別是民營企業參與水利建設的積極性，為拓寬水利建設投融資渠道、深化水利投融資改革帶來全新的發展機遇。
PPP將聚焦使用者付費項目
嚴防新增地方政府隱形債務
PPP模式實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現了一些亟待解決的問題。這其中，隱性債務風險是社會公眾廣泛關注的焦點之一。
以往的PPP項目回報機制包括政府付費、可行性缺口補助、使用者付費三種形式，其中政府付費、可行性缺口補助在某種程度上造成了政府隱性債務風險。此次《指導意見》要求，政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。
這意味著，PPP新機制將顯著降低PPP項目對地方財力的依賴，有效防止財政資金以政府付費、可行性缺口補助等形式進入建設項目，避免PPP項目異化、泛化為政府出資或政府兜底項目，堅決遏制新增地方政府隱性債務。
《指導意見》還明確，政府和社會資本合作應全部采取特許經營模式實施。根據項目實際情況，合理采用建設-運營-移交（BOT）、轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）、設計-建設-融資-運營-移交（DBFOT）等具體實施方式，并在合同中明確約定建設和運營期間的資產權屬，清晰界定各方權責利關系。
“新機制的建立有助于進一步落實企業投資自主權，促使社會資本轉變角色、思維和行為方式，充分發揮專業能力和創新潛力，在保證項目服務質量的同時盡可能降低項目成本，提高投資效率和效益，促進項目高效運營，實現健康可持續發展?！遍L期從事PPP領域研究的北京大岳咨詢有限責任公司董事長金永祥告訴記者。
金永祥表示，PPP新機制有助于強化社會資本對項目的決策責任，完善了項目的風險分擔機制，將有效貫徹“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”原則。
出臺特許經營項目清單
優先選擇民營企業參與PPP
堅持政府和市場“兩手發力”，是有效破解水利建設資金瓶頸的關鍵所在，社會資本正是其中的點睛之筆。
《指導意見》明確，政府和社會資本合作應限定于有經營性收益的項目，主要包括具有發電功能的水利項目等。近年來，水利部積極鼓勵社會資本參與水利基礎設施建設運營，并于2022年出臺了《水利部關于推進水利基礎設施政府和社會資本合作（PPP）模式發展的指導意見》，社會資本參與水利建設取得了長足發展。
以今年1月—9月為例，全國落實水利建設投資10 750億元，創歷史同期最高紀錄，其中，落實社會資本投資1 026億元，較2022年同期增長25.6%，為大規模水利建設提供了資金保障。PPP新機制的出臺，將在此前的良好基礎上，進一步激發社會資本參與水利建設的活力。
優先選擇民營企業參與PPP，也是PPP新機制的一大亮點。
在以往的PPP項目實踐中，央企、地方國企、民營企業都廣泛參與其中，扮演了重要角色。此次《指導意見》明確指出，要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，并提出了支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單。其中，市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。
《指導意見》明確的2023年版項目清單由3類項目組成，包括應由民營企業獨資或控股的項目、民營企業股權占比原則上不低于35%的項目，以及積極創造條件、支持民營企業參與的項目，項目清單還將進行動態調整。
根據項目清單，水利領域具有發電功能的小型水利項目，民營企業股權占比原則上不低于35%；具有發電功能的大中型水利項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。這些優先選擇民營企業的利好政策，為民營企業參與水利領域項目建設提供了政策依據和保障，有利于進一步提振民營企業的信心。
《指導意見》還提出一系列加大政策保障力度的舉措，包括做好要素保障和融資支持，鼓勵金融機構按照風險可控、商業可持續的原則，采用預期收益質押等方式為特許經營項目提供融資支持，積極支持符合條件的特許經營項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）等。
隨著PPP新機制的公布，2015年5月印發的《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）不再執行。2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標采購程序的項目，以及后續新實施的政府和社會資本合作項目，均按照新機制執行。
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