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中小河流“河長制”長效管理模式探討

時間：2017-04-07 來源：廣東水利水電

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在經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的大背景下，作為行洪通道、水資源載體及生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，中小河流水質(zhì)水環(huán)境呈日益惡化的趨勢，切實(shí)加強(qiáng)中小河流的管理與保護(hù)、探索中小河流長效管理機(jī)制已成為當(dāng)前一項(xiàng)重要的現(xiàn)實(shí)課題。然而，由于歷史原因，我國的中小河流管理普遍存在“多龍治水”、管理責(zé)任落實(shí)較差的情況。為破解這一問題，各地在河流管理方面都進(jìn)行了許多探索， 在此背景下，“河長制”應(yīng)運(yùn)而生。

1 “河長制”的起源和內(nèi)涵

一般認(rèn)為，“河長制”最早是2007 年由江蘇省無錫市在應(yīng)對太湖藍(lán)藻爆發(fā)時推出的。當(dāng)年，太湖藍(lán)藻大爆發(fā)，造成供水危機(jī)，當(dāng)?shù)卣黄忍綄ぶ嗡侣纷樱昂娱L制”應(yīng)運(yùn)而生。其主要做法是無錫市黨政主要負(fù)責(zé)人分別擔(dān)任64 條河流的“河長”，把河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)責(zé)任具體落實(shí)到人。由于該制度推出后成效顯著，成功控制并改善了太湖水環(huán)境質(zhì)量，故此后全國各地( 如江蘇、云南、山東、浙江等) 均對該模式進(jìn)行效仿。

可以看出，所謂“河長制”，就是對管轄范圍內(nèi)的河道逐條明確由各級黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，負(fù)責(zé)落實(shí)該河道的整治和管理等各項(xiàng)措施，以實(shí)現(xiàn)河道水質(zhì)與水環(huán)境的持續(xù)改善，保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

“河長制”是從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制所衍生出來的水污染治理制度。該制度本質(zhì)上是“地方人民政府對轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的具體形式”，核心機(jī)制是目標(biāo)責(zé)任制，基本思路是“由各級黨政主要負(fù)責(zé)人分級擔(dān)任各自轄區(qū)內(nèi)河流的河長，在水污染防治規(guī)劃指導(dǎo)下通過目標(biāo)分解、分級傳遞進(jìn)行水環(huán)境治理，并通過嚴(yán)格的評價考核機(jī)制予以獎懲”。

在水利部《關(guān)于加強(qiáng)河湖管理工作的指導(dǎo)意見》( 水建管〔2014〕76 號) 、《水利部關(guān)于開展河湖管護(hù)體制機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)工作的通知》( 水建管〔2014〕303 號)等法律法規(guī)和政策基礎(chǔ)上，2016 年廣東省印發(fā)《廣東省山區(qū)五市中小河流試行“河長制”的指導(dǎo)意見》，鼓勵“山區(qū)五市”( 韶關(guān)、河源、梅州、清遠(yuǎn)、云浮) 探索創(chuàng)新，試行“河長制”。

從實(shí)施情況來看，由于具有任務(wù)具體化、責(zé)任明確化和考核剛性化等特點(diǎn)，解決了以往“各自為政、不相為謀”、“九龍治水、群龍無首”的問題，優(yōu)化了資源配置，提高了治理效率，增強(qiáng)了整治力度，該制度一經(jīng)誕生就顯示出一定的優(yōu)越性，被認(rèn)為是破解當(dāng)前我國水環(huán)境治理困局的一種制度創(chuàng)新。然而，正因?yàn)槭且环N制度創(chuàng)新，“河長制”在發(fā)揮巨大作用的同時也不可避免地存在各種各樣的問題。筆者擬結(jié)合廣東省Q 區(qū)近期實(shí)施“河長制”的具體實(shí)踐，對該制度實(shí)施過程中存在的問題進(jìn)行分析，并嘗試提出破解這些問題、完善這一制度的措施與對策。

2 Q 區(qū)“河長制”實(shí)施情況及問題分析

2. 1 Q 區(qū)河流原管理模式

長期以來，Q 區(qū)對上述中小河流實(shí)行的是統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的“多龍管水”模式，形成了地域上“城鄉(xiāng)分割”、職能上“部門分割”、制度上

“政出多門”的局面。具體表現(xiàn)為: 環(huán)保部門負(fù)責(zé)河道水污染的監(jiān)督和管理; 水利部門負(fù)責(zé)河網(wǎng)水資源的調(diào)度，及河道整治、河道采砂的監(jiān)管; 鄉(xiāng)鎮(zhèn)( 街道) 負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河道堤防的管理和養(yǎng)護(hù); 無專職機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)河道兩岸綠化維護(hù)及河道清障保潔。

上述管理模式的結(jié)果是管理的“內(nèi)耗”和辦事低效，未能解決中小河流一系列嚴(yán)峻的問題，如河道無序采砂造成河床下切、違規(guī)違章建筑侵占河道行洪空間、水生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化等。為改善這種狀況，加強(qiáng)河道日常管理以適應(yīng)試點(diǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和居民生活水平不斷提高的需要，Q 區(qū)從2015 年開始創(chuàng)新河湖管護(hù)模式，推行“河長制”。

2. 2 Q 區(qū)“河長制”實(shí)施情況

Q 區(qū)按照屬地管理原則，層層落實(shí)河湖管護(hù)主體、責(zé)任和經(jīng)費(fèi)的要求，在全區(qū)推行“河長制”，計劃到2016 年底，全區(qū)區(qū)級、鎮(zhèn)( 街) 級河道實(shí)現(xiàn)“河長制”全覆蓋。其具體措施如下:

1) 建立政府主導(dǎo)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

組建Q 區(qū)“河長制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)推進(jìn)，由區(qū)長擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長。領(lǐng)導(dǎo)小組按常設(shè)機(jī)構(gòu)要求下設(shè)“河長制”辦公室，“河長制”辦公室設(shè)在區(qū)水務(wù)局，負(fù)責(zé)組織推進(jìn)區(qū)內(nèi)“河長制”實(shí)施日常工作。區(qū)財政局、區(qū)環(huán)保局、區(qū)公安局、區(qū)國土資源局、區(qū)交通運(yùn)輸局、區(qū)農(nóng)業(yè)局、區(qū)林業(yè)局、區(qū)經(jīng)信局等部門為成員單位。“河長制”辦公室負(fù)責(zé)擬訂管理制度和考核辦法，監(jiān)督各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)，組織實(shí)施考核等工作，定期公布考核結(jié)果。

2) 組織機(jī)構(gòu)分工及部門職責(zé)

區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人對區(qū)“河長制”工作總負(fù)責(zé)，區(qū)政府有關(guān)負(fù)責(zé)人分別負(fù)責(zé)掛牌河流，組織協(xié)調(diào)掛牌河流治理任務(wù)的實(shí)施及目標(biāo)的完成。建立區(qū)“河長制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組。區(qū)政府是責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)根據(jù)水質(zhì)斷面達(dá)標(biāo)的要求，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確政府各部門工作責(zé)任，實(shí)行屬地行政首長負(fù)責(zé)制下的“河長制”，制定“一河一策”的綜合整治辦法，采取有效措施削減主要污染物排放總量，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)重建，實(shí)施上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，確保斷面水質(zhì)達(dá)到控制目標(biāo)。

3) 河長的設(shè)置和職責(zé)

根據(jù)河道的性質(zhì)分別確定區(qū)級、鎮(zhèn)( 街) 級河長。區(qū)境內(nèi)跨鎮(zhèn)( 街) 的水系干流河段由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，區(qū)級相關(guān)部門為負(fù)責(zé)聯(lián)系部門，沿線鎮(zhèn)( 街) 政府為責(zé)任主體。各鎮(zhèn)( 街) 黨委、政府的主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)河道的河長，同時明確負(fù)責(zé)聯(lián)系部門和責(zé)任主體。鎮(zhèn)( 街) 在確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)級河長的同時，也可以根據(jù)河道實(shí)際，確定村級二級河長或河道管理保潔員。河長的職責(zé)主要有: ①對河道的水生態(tài)環(huán)境治理、建設(shè)負(fù)總責(zé); ②建立河道管護(hù)保潔隊(duì)伍和管護(hù)制度;③協(xié)調(diào)落實(shí)河道維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi); ④負(fù)責(zé)做好河道防汛工作; ⑤檢查河道工作維護(hù)、水域岸線資源管理; ⑥依法組織檢查處置各類河道內(nèi)違法行為。

Q 區(qū)在全力推進(jìn)中小河流治理項(xiàng)目建設(shè)工作過程中積極采取有效措施，取得了顯著的效果，推行“河長制”可以明確“河長”在民事協(xié)調(diào)、施工監(jiān)督、工程驗(yàn)收、建后管護(hù)等過程中的責(zé)任，通過落實(shí)各級“河長”或“河段長”，能夠確保責(zé)任落實(shí)、經(jīng)費(fèi)保障、措施有效。

2. 3 Q 區(qū)“河長制”問題分析

1) “法治”還是“人治”

從根本上看，Q 區(qū)“河長制”還是屬于“人治”的范疇———由當(dāng)?shù)攸h委、政府的主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)河道治理的全面工作，其長官意志和個人威信的因素在工作中

具有很大作用。制度設(shè)計中，設(shè)置“河長制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組及“河長制”辦公室，固然彰顯了動員組織效用，但也暴露了各級地方政府及其職能部門的“運(yùn)動戰(zhàn)”心理和制度施行的短期效應(yīng)隱患。該制度將治理水環(huán)境的各項(xiàng)職權(quán)集中于各地方主要領(lǐng)導(dǎo)手中，既破壞了各職能部門原有的機(jī)制和結(jié)構(gòu)，又加重領(lǐng)導(dǎo)負(fù)擔(dān)，雖可開出猛藥，收一時之效，但長期來看卻是不可持續(xù)的，難保藥力過后不反彈。這種制度過于依賴人治，把水環(huán)境治理成效寄托于擔(dān)任“河長”的各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)的重視程度、其可掌控行政資源的大小及監(jiān)督問責(zé)力度，則必然導(dǎo)致治水績效的不平衡和治水力度的不穩(wěn)定，存在著決策的隨意性和行為后果的不確定性。

2) “臨時”還是“持續(xù)”

如前所述，“河長制”是地方政府為了應(yīng)對大規(guī)模爆發(fā)的水污染問題而采取的應(yīng)急措施，本質(zhì)上是一種臨時性措施。Q 區(qū)“河長制”不僅明確了區(qū)一級成立“河長制”辦公室，而且要求各鎮(zhèn)要建立相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)“河長制”實(shí)施工作。毋庸置疑，這類臨時協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)具有自身的優(yōu)勢: 首先，它

不增加人員編制，基本不增加辦公經(jīng)費(fèi)，最大限度地節(jié)約了行政成本; 其次，它是一種“權(quán)力高密度集合的政治結(jié)構(gòu)”，能夠在最短的時間內(nèi)整合資源，果斷決策，且可以加強(qiáng)各部門之間的信息溝通和工作協(xié)作，使決策得以迅速實(shí)施。然而，由于缺乏充分的法律依據(jù)，這些機(jī)構(gòu)存續(xù)時間長短難以確定，機(jī)構(gòu)編制和人

員配置變動頻繁，工作人員對組織的認(rèn)同感缺失，難以形成在永久性機(jī)構(gòu)中滋生出來的對組織的道德感和責(zé)任感。中小河流治理是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，如果

沒有長效機(jī)制，在運(yùn)動式治理過后，難保這些臨時協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不松懈，治河工作的持續(xù)性堪憂。

3) “單一”還是“多元”

中小河流治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須根據(jù)各地實(shí)際情況進(jìn)行靈活處理。Q 區(qū)“河長制”的最大特色是其通過區(qū)政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)齊抓總管，自上而下地強(qiáng)勢推動，層層推進(jìn)，條條落實(shí)，責(zé)任到人，嚴(yán)格考核。從實(shí)質(zhì)上看，這是一種壓力型制度，其突出了自上而下的壓力，可能會抑制下級政府治水主體主觀能動性的發(fā)揮，形成千篇一律甚至是死水一潭的工作局面。易言之，在上級政府與“河長”嚴(yán)格、細(xì)密、高難度的考核指標(biāo)體系重壓之下，下級只會中規(guī)中矩、亦步亦趨地做好規(guī)定動作，而自加壓力、自創(chuàng)新招的可能性微乎其微。而實(shí)際情況是，由于地域差異，下級政府比上級政府更了解本地區(qū)的信息和偏好，因而在本地區(qū)的水環(huán)境治理中更能夠做出科學(xué)的決策。因此，“河長制”的推行雖然有助于Q 區(qū)政府念好“緊箍咒”，但各鎮(zhèn)沒有足夠的自主權(quán)，不能針對本地實(shí)際靈活做出相應(yīng)對策，治水的功效將有可能大打折扣。

3 構(gòu)建“河長制”長效管理模式

由上述分析可知，“河長制”作為治河工作的一種創(chuàng)新制度，在短期內(nèi)成效顯著，全國各地紛紛效仿。但是中小河流治理是一項(xiàng)復(fù)雜的長期工程，“河長制”在實(shí)施過程中必須處理好以下問題，逐步完善，形成一種長效模式，才可保證治河工作取得長久有效的成果。

1) 優(yōu)化程序設(shè)計，提高法治化水平

在“河長制”推行過程中，要避免出現(xiàn)過于借重領(lǐng)導(dǎo)意志和個人威信、倉促決策、缺乏理性論證等現(xiàn)象，只有通過一整套合理、嚴(yán)格、實(shí)用、有效的程序設(shè)計，將實(shí)踐中形成的好的做法上升為規(guī)則與制度，用制度對治河思路決策和行為過程中領(lǐng)導(dǎo)個人自由裁量權(quán)進(jìn)行必要的外在限制。這樣，對內(nèi)可以防止因行政領(lǐng)導(dǎo)個人意志或認(rèn)識變動引起治河工作思路的變化，導(dǎo)致治河工作虎頭蛇尾、造成不必要浪費(fèi); 對外，則可構(gòu)成與公眾溝通交流的基本內(nèi)容，有助于建立起公眾對行政行為公正性的信心。因此，建議Q 區(qū)通過立法將中小河流治理工作中存在的問題制度化，做到依靠制度而不是所謂“河長”來解決問題，使“河長制”的實(shí)施有章可循、有法可依。

2) 優(yōu)化組織設(shè)計，提高持續(xù)化水平

在“河長制”推行過程中，要確立“河長制”辦公室等臨時性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，明確其設(shè)立依據(jù)，規(guī)范其機(jī)構(gòu)編制和人事安排，避免機(jī)構(gòu)人員的頻繁變動。此外，還需明確其機(jī)構(gòu)定位和性質(zhì)，應(yīng)以任務(wù)導(dǎo)向?yàn)橹細(xì)w，除咨詢職能之外，有必要賦予其協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職責(zé)，但邊界必須明確劃定，確保機(jī)構(gòu)任務(wù)導(dǎo)向明確、有效運(yùn)行。再次，需要優(yōu)化其運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管理的制度化和程序化，要逐步建立和完善機(jī)構(gòu)議事、協(xié)調(diào)、任務(wù)分配、工程項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施與驗(yàn)收、督查、考核評價、反饋修正等一系列規(guī)則與制度體系，并嚴(yán)格執(zhí)行。總之，要通過有效的組織設(shè)計，建立規(guī)范高效的行政協(xié)助制度，使各有關(guān)部門面對水環(huán)境保護(hù)方面職能交叉、重疊事項(xiàng)能夠互相協(xié)作，形成合力，實(shí)現(xiàn)資源的集中、合理分配與使用，使“河長制”更加長久化、持續(xù)化。具體到Q 區(qū)“河長制”的實(shí)施，建議設(shè)置固定的組織部門，配備專業(yè)的工作人員，取代具有臨時性意味的“河長制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組、“河長制”辦公室及各部門兼職人員，只有這樣，“河長制”工作才

能取得長久、持續(xù)的成績。

3) 優(yōu)化指標(biāo)設(shè)計，提高多元化水平

由于地域不同，自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類型、居民環(huán)保意識等也可能大相徑庭，因此在中小河流治理工作中，充分發(fā)揮地方政府和下級政府主觀能動性十分重要。鑒于此，作為“河長制”的重要保障，考核指標(biāo)體系的設(shè)計就要充分考慮到各地條件存在差異這一客觀事實(shí)，不能采用單一、死板的考核指標(biāo)，而應(yīng)引入自主化指標(biāo)，并在整個指標(biāo)體系中占有適當(dāng)比重。唯有此才可解放下級“河長”的手腳，讓其根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，靈活采取適宜的治河思路，使治河工作呈現(xiàn)多元化的局面。在Q 區(qū)“河長制”工作中，宜結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，加強(qiáng)考核制度及考核指標(biāo)體系的建立和完善工作，適當(dāng)引入河流自然、生態(tài)、美觀等主觀性指標(biāo)，由當(dāng)?shù)孛癖娺M(jìn)行打分、考核;而傳統(tǒng)的水量、水質(zhì)目標(biāo)等硬性指標(biāo)所占比例不宜超過70%。

4 結(jié)語

“河長制”具有任務(wù)具體化、責(zé)任明確化和考核剛性化等特點(diǎn)，是破解我國水環(huán)境治理困局的一種制度創(chuàng)新，通過對Q 區(qū)中小河流實(shí)施“河長制”的情況分析，仍存在著“人治”、“臨時”和“單一”等問題，為解決這些問題，構(gòu)建中小河流“河長制”長效管理模式，需要從三個方面來優(yōu)化和完善: ①優(yōu)化程序設(shè)計，提高法治化水平; ②優(yōu)化組織設(shè)計，提高持續(xù)化水平;③優(yōu)化指標(biāo)設(shè)計，提高多元化水平。需要指出的是，本文是對構(gòu)建中小河流“河長制”長效管理模式的初步探討，作為一種制度創(chuàng)新，“河長制”的相關(guān)問題仍需進(jìn)一步深入研究。