水環境綜合治理PPP考驗政企雙方 困難與機遇并存

時間：2017-07-17 來源：中國環境報

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    現在環保行業里最熱點的領域當屬水環境綜合治理類的PPP項目，動輒幾十億元甚至上百億元的投資，寄托了行業、企業做大做強的期許。不過，身處其中的環保企業卻是冷暖自知，在機會之外，更有不少糾結和疑慮。

　　“現在水環境綜合治理相關項目增長很快，但專業技術公司的人才卻沒有、也不可能快速增長。項目做不過來，怎么辦？我問過很多企業，團隊中真正懂行、能掌握全流程的人才，大概也就1/10。”金州環境集團董事長蔣超日前在出席全國工商聯環境服務業商會水務專業委員會第二次會議時，表達了對目前行業內專業人才缺口的擔憂。

　　除此之外，與會企業家更為關注的還是地方政府的支付、環境績效的實現、技術方案的可行性等問題。在熱鬧的環保PPP “拿單潮”背后，上述這些正是事關環境治理修復、企業行業健康發展、能否取得雙贏的重要問題。

   專業的環保企業還有沒有機會？

　　密集投資建設后看重穩定運行，行業終將以環境服務為核心，技術服務型企業更有機會

　　葛洲壩與安徽國禎聯合體預中標安徽省阜陽市水環境綜合治理PPP項目的消息，令業界驚呼，專業環保企業，難道只能靠“抱大腿”，才能拿到水環境綜合治理項目？在地方政府對企業融資能力和“央字、國字”背景的偏好下，傳統環保企業是否還有機會？

　　“水環境綜合治理PPP市場很熱，但真正考驗專業企業真功夫的還是在運營。”北京首創股份有限公司董事長劉永政表示，這些綜合性項目進入運營期后，以技術見長的專業企業將更有機會。

　　對此，劉永政表示，水環境綜合整治類的PPP項目，現在普遍還沒有進入運營期。對于這類復雜的系統性項目，地方政府和企業在績效考核、付費、風險管控、糾紛協調等重大問題上，其實都還缺乏經驗。“我們相信或者期待這個行業會越來越規范，在這一過程中，真正具備技術、管理等綜合實力的環保企業應該迎來更多機會。”

　　環境商會秘書長馬輝則堅信，專業的人做專業的事，這是大趨勢，是行業發展的未來。“現在環保行業很火，但真正火的不是環境服務本身，更多的內容還是建設和工程。從1998年開始的環境基礎設施投資建設到現在的PPP項目，都是如此。而這也是行業必須要經歷的一個階段。”

　　他表示，密集投資建設了這么多基礎設施，接下來能不能穩定運行、發揮效果，是影響治理目標能否實現的重要因素。而發達國家的實踐也說明，在建設期后，將更關注設施的穩定運行與環境質量改善。“最終，環保行業還是要回歸到以環境服務為核心的發展軌道上來。技術服務具備競爭力的企業一定更有機會。”

   地方政府能不能付款？

　　近年來大型水環境綜合治理項目對地方政府中長期預算的嚴肅性、年度預算安排的剛性提出要求

　　蔣超對現在投資參與水環境綜合治理項目的企業可能遇到收款難等問題提出關注。在環保圈內近30年，他經歷過也聽過太多不怎么愉快的案例。

　　“從企業角度看，項目能否達到預期設想、穩定運營，企業是否能夠可持續地獲取合理回報，是我們最關注的問題。” 桑德國際副總裁董智明很坦率：民營企業，對每一分錢都是很敏感的。

　　不過，他表示，現在也有一些企業對資金并不擔心。“比如有的企業表示可以通過前期工程回收資本金，剩下的反正是銀行貸款，如果地方政府支付有問題，讓銀行去找政府。”而有的縣級政府負責人也表示：“先把事做了再說。”

　　與會企業家在討論中表示，地方政府的支付能力，是企業在參與大型水環境綜合治理項目時需要特別注意的。但目前有些項目的財政支出能力評估做得很馬虎，或者純粹走過場。

　　“對于這些問題我們非常擔憂，很希望業內能深入公開地討論這個問題。”董智明表示，近年來的大型水環境綜合治理項目事實上對地方政府中長期預算的嚴肅性、年度預算安排的剛性都提出了要求。“特別是把本屆地方政府的承諾和運營期內的長期預算統一協調起來，目前還沒有很好的制度安排，需要在實施中摸索完善。”

　　“一般情況下，河流污染形成的時間，基本也是治理需要花費的時間，而若要在短時間內看到效果，就得采取非常措施，成本也會大幅提升。特別是后者，地方政府和企業都要有充分的思想準備。”董智明表示。

   技術方案是否合理？

   有的項目在設計時容易受主導單位背景影響，

   對水利、園林等投資比重較大，而對后期水質持續改善的投資不足

   E20研究院院長助理肖瓊在分析相關市場時表示，對于專業的環保企業而言，機會可能集中在水環境綜合治理二次市場的釋放。“特別是項目進入運營期后，不能實現并保持治理效果的項目，就需要專業治理企業的介入。屆時可以采取采購服務的方式。”

但問題可能并非如此簡單。有企業家表示，如果前期的方案存在不合理性，會給后期運營帶來困難，有的甚至得重新投資建設或者推倒重來。而這種投資浪費，目前是不可避免的。

   “這種現象已經出現。我曾參與過一個流域治理的項目評審，發現已經投資1000萬元的處理設施非但不能解決問題，可能還會加重問題。而當地縣政府本來就不富裕。”這位企業家說。

    讓這些環保企業還有些“捉急”的是，一些黑臭河道治理項目在設計時，景觀綠化的工程和投資安排占比過大，而對后期水質持續改善的投資不足。對此，北京佳業佳境環保公司總經理黃建軍直言：這有點本末倒置了。

    “一些水環境綜合治理項目，在方案設計時容易受到主導單位自身背景的影響，在投資上對水利、園林等建設的安排比重過大，值得商榷。”黃建軍居住的地區有一條典型的黑臭河道，花費五六億元建設了近百米寬、長數公里的景觀綠化帶，還有夜間照明、硬化工程等，但河流本身至今仍然黑臭嚴重，并沒人愿意去周邊游玩。

   黃建軍表示，一些城市的內河河道實質上就是排污溝，自凈能力太脆弱，指望做完前期工程就能改善水質并持續保持不太現實。“在控源截污等基礎做好后，一定要注重水體自凈能力、納污能力的增強，要有相應的投資安排。

    治理修復效果能否達到預期？

    影響黑臭河道治理的因素很多，

    企業一方難以控制所有污染因子,如果不能結合“三源治理”，屬于治標不治本

   大約三四年前，業界開始討論“環保企業為環境效果負責、地方政府為之付費”的模式時，一位環保企業家就曾告訴記者，這恐怕并不容易實現。

   首先，水環境污染的成因和影響治理效果的因素都非常復雜，很多是不可控、不可預見的。對此，商業合同無法窮盡，政企雙方面臨的風險不可忽視。

   其次，企業和地方政府存在信息不對稱，后者很可能并不知道需要花多少錢才能夠解決問題，給多、給少，都易導致糾紛。

隨著越來越多治理項目開始實施，對于當時的這桶冷水，如今已有不少企業感同身受。比如，在黑臭河道治理過程中，管網鋪設、河道沿線老舊城區改造等，涉及拆遷問題，往往成了一場曠日持久的拉鋸戰，企業根本無力協調；流域污染源龐雜，歷史遺留問題多，排查難度極大……

   “工程量和投資都要超過事前的合同預算。”而更令企業擔心的是治理效果能否達到以及相關的責任認定和成本分擔問題。與會多位企業家表示，河道黑臭等問題的影響因素非常復雜，河道黑臭看似在水里，根源在岸上。而這其中的很多污染因子是企業一方難以控制的。

“如果‘三源治理’（工業點源污染、農業面源污染、農村生活污水）問題得不到有效解決，黑臭河道的單純治理就屬于治標不治本。”對此，董智明建議，水環境治理的目標應該與“三源治理”的規劃同步落實。“否則，很容易造成事前治理方案未能達到穩定長期的治理效果。而由此產生的責任界定和成本分擔，也應該在制度安排上有體現。”