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李晶：新疆水權改革經驗與啟示

時間：2017-08-01 來源：中國水利

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    新疆維吾爾自治區地處我國西北邊陲，是典型的內陸干旱區，年均降雨量僅150 mm，水資源嚴重短缺，且農業用水占比過高。2015 年新疆水資源開發利用量577 億m3，超出2030 年用水總量控制指標近51 億m3，其中農業用水546.44 億m3，占總用水量的94.7%。針對用水總量超限、用水結構不合理的現狀， 新疆開展了水權改革和其他相關改革，在優化用水結構、提高水資源利用效率和效益、保障經濟社會可持續發展方面發揮了重要作用。 

　　一、主要做法與成效 

　　1.全面部署水權改革，積極開展水權試點 

　　2011 年，自治區水利廳提出“在有條件的區域， 積極開展水權交易、轉讓試點工作”，并要求14 個地州開展水權改革探索工作。2014 年，自治區黨委召開全疆水權水價綜合改革試點現場會，提出要盡可能減少通過行政審批取得水權的行為，今后新增工業用水原則上不再通過行政審批取得；要明確農業用水及其他用水戶初始水權， 在發放水權證的基礎上，用水戶結余水量通過水權交易中心上市交易，價格可以隨行就市，促進水資源優化配置與可持續利用。 

　　2.吐魯番市開展水權交易，重點解決工業用水不足問題 

　　吐魯番市水權改革始于向工業轉讓水權。2011 年，吐魯番市在全疆率先啟動水權改革工作，出臺《吐魯番地區水權轉讓管理辦法（試行）》，明確新增工業用水一律通過購買水權的形式取得水資源使用權。還制定出臺了《吐魯番地區農業灌溉用水定額指標（試行）》，為農業初始水權分配提供依據。2011 年以來，吐魯番市先后與新疆萬向化肥能源有限公司、中鋁新疆鋁電有限公司等多家企業簽訂了水權轉讓合同， 轉讓水量共4 750萬m3，轉讓費4.75 億元，目前已到位2.2 億元。 

　　吐魯番市的水權改革，極大提高了各縣（市）加快水庫建設、推廣高效節水、退地減水等工作的積極性，在降低區域用水總量、優化用水結構、緩解地下水水位下降及生態環境惡化等方面也取得了很好的成效。 

　　3.昌吉回族自治州開展農業水權改革，重點促進退地節水 

　　昌吉回族自治州（以下簡稱昌吉州）水權改革以農業水權確權和交易為核心展開，并隨著農業水價綜合改革和退地節水的綜合部署逐步深入。2014 年，昌吉州制定改革方案并配套出臺了《農業初始水權分配及水量交易管理辦法（暫行）》，在農業用水初始水權分配、交易、配套措施制定等方面取得了實效。 

　　①全面開展農業用水確權發證。明確只有二輪承包地享有初始水權，具體包括牧民定居人均分配不少于5畝（1 畝=1/15 hm2，下同）的人工飼草料地、移民安置土地、村集體按相關文件規定不超過10%的預留機動地。目前，全自治州466.89 萬畝二輪承包地全部頒發了農業用水初始水權證（卡），共計14.31 萬本，發放率達100%。 

　　②探索開展農業水權回購和交易。明確農民依法取得的農業初始水權在使用節水灌溉技術后，其節余水量可進行交易。小量的節余水量可在農戶之間自主交易；具備工業、城鎮供水條件的區域，政府通過搭建水量收儲交易平臺，以不低于3 倍的執行水價回購農戶初始水權份內的節余水量。2016 年，呼圖壁縣雀兒溝鎮把定額內節余的629萬m3 水量轉讓給五工臺鎮， 交易額135.82 萬元。目前，回購轉移（工業、城市生活）水量達到3 424 萬m3。全自治州農業節水農戶與農戶、村與村、灌區與灌區之間的交易已成常態。 

　　③配套相關改革措施。一是執行差異化水價。按照“一次定價、分步實施” 的原則， 在成本水價測算中，以“十一五” 末形成的水利工程資產為基數， 核準的成本水價為0.144 元/m3。在水價執行中，對水權額度內用水（即二輪土地定額內用水）實行價格保護政策，即按照分年實施方案批準的基本水價：2015 年執行70%，2020 年執行100%； 對水權額度外用水（包括二輪承包地超定額用水和二輪承包地以外土地用水）， 按照批準成本水價的2 倍計收水費。二是征收資源水費。對水權額度外用水，包括二輪承包地超定額用水和二輪承包地以外土地用水，按照地表水0.1 元/ m3、地下水0.25 元/m3 的標準， 按量計征水資源補償費。在收取的資源水費中提取25%， 通過“ 以獎代補、先建后補”的形式用于末級渠系改造，緩解農村水利工程“有人用、無人管、無錢修”的情況。三是嚴控地下水開采。出臺《自治州實施井電雙控取用地下水管理辦法（試行）》，“以水定電、以電控水”，對10 100 眼農灌井實施“井電雙控”管理。開展非法井整治行動，目前處理了1 089 眼非法機井， 占非法機井數量的96%，以此確保農灌井零增長，嚴控國有農用地取用地下水。 

　　二、經驗與啟示 

　　1.因地制宜推進水權改革，探索形成水權水市場建設的不同路徑 

　　水權水市場建設與一個地區的區情、水情緊密相關。新疆各地在探索推進水權水市場建設過程中，以需求為導向，結合當地實際，形成了具有差異性的改革路徑。表現較明顯的是昌吉州與吐魯番市的水權改革，二者區別如下： 

　　①水權確權范圍和層級存在差別。昌吉州在全自治州推進農業水權確權，并已確權到戶。吐魯番對農業水權的確權剛剛起步，已開展的鄯善縣水權確權試點， 主要是確權到協會，少數確權到農戶。 

　　②水權交易類型存在差別。昌吉州的水權交易主要有兩種，即農戶間的交易、政府向農戶的回購，不存在灌區直接向企業轉讓水權的情況。企業用水直接由供水公司按合同供水，不再實行水權交易。在吐魯番市，農戶間的水權交易則很少發生，現有的水權交易主要體現為向企業轉讓水權，即由新增取用水的工業企業與政府簽訂協議，并交納水權轉讓費， 政府通過建設水庫、改造灌區、實施節水等方式，解決企業用水問題。同時，為避免有的企業需通過市場交易有償取得水權，有的企業可通過向政府申請無償取得水權的“雙軌制”情況發生，吐魯番市明確規定不再無償新批取水許可。造成昌吉州和吐魯番市水權改革存在上述差別的主要原因如下： 

　　①水資源要素的制約作用存在顯著差異。吐魯番市和昌吉州都屬于水資源短缺地區，但水資源要素對兩個地區的制約作用明顯不同。目前，吐魯番市用水量超過2030 年用水總量控制指標約1 億m3，近年通過新建水源工程，供水能力明顯增加，因此現狀農業用水基本上能夠予以保障。而昌吉州現狀超采地下水高達12 億m3，加上地表水超用部分，總計約超用14 億m3， 用水總量控制和退地節水的壓力巨大。 

　　②水權改革需求不同。近年，吐魯番市上馬了一批工業企業，新增用水需求大，在政府節水供水投資不足的情況下，迫切需要通過水權交易增加節水供水工程投入，因此其水權改革最迫切需要解決的問題是如何運用市場機制滿足企業新增用水。而昌吉州水權改革的關鍵是要在確權過程中大幅度壓減現狀用水， 因此需要區分二輪承包地或非二輪承包地等土地類型，對終端用水戶進行確權，逐步實現退地節水。 

　　③企業承受力不同。吐魯番市需要購買水權的企業以石油、化肥等資源型企業居多，企業的經營發展高度依賴于當地礦產資源，潛在利潤較高，承受能力較強， 具有購買水權的意愿和能力，可提供資金進行灌區節水或供水水源建設。而昌吉州工業不發達，政府需要通過各種途徑招商引資，往往將解決用水問題作為吸引企業落地的重要前提，在此背景下很難要求企業在水費之外額外繳納一筆水權交易費。 

　　2.將確權與其他改革措施相結合，發揮水權確權的“牛鼻子”作用 

　　①將水權與土地權相結合，提高水權確權的約束力。面對地多水少、退地節水壓力巨大的實際情況，昌吉州將水權與土地權緊密捆綁，明確只有二輪承包土地以及部分人工飼草料地、移民安置土地、村集體的特定預留機動地才具有農業初始水權，其余類型土地不具有水權或僅被賦予臨時水權， 提高了水權確權的約束力。在土地抵押時，需要二輪土地承包證和水權證“兩證齊全”才能辦理。 

　　②將水權確權與水價改革相結合， 為執行差異水價提供了基本依據。通過對水權額度內用水和水權額度外用水實行有明顯差異的水價，并對水權額度外用水征收水資源補償費，昌吉州建立了水資源要素對土地種植結構調整的倒逼機制。在后續管理中， 可以運用水價這一經濟杠桿，不斷壓縮非二輪承包經營者的利潤空間， 使他們逐步放棄農業種植生產，實現退地還水的目的。 

　　③將水權確權與水權交易相結合，為節約用水提供了內生動力。農戶對于水權份額內節約的水量，可以在農戶之間交易，或由政府以不低于3 倍的執行水價進行回購， 為確權后節約用水提供了重要的內生動力。 

　　3.推進水資源管理精細化，為水權水市場建設提供支撐 

　　水權的確權與交易， 需要扎實的基礎工作作為支撐， 包括精確的計量監控設施、完善的工程條件、較強的水資源管理能力等。新疆昌吉州等地區，在水權確權和交易過程中同步推進水資源管理的精細化，取得了良好成效。 

　　以昌吉州瑪納斯縣為例，主要做法是：①強化用水計量。樂土驛鎮、六戶地鎮等10 萬畝連片節水增糧增棉農業示范區全部安裝了智能計量管理系統，實現灌溉用水精準計量。②建立覆蓋到戶的水資源信息化管理系統。對用水戶的田地位置、灌溉輪次、灌溉時長、水源類型及用水量等進行詳細登記，形成用水臺賬，實現水權的過程化管理。③加強用水者協會建設。全縣組建并成立農民用水者協會總會9 個、分會116 個，已全部在民政部門登記注冊， 協會運行管理規范化達100%。在水權交易中，由協會代表用水戶完成預約、交易、收益分配等工作，促進交易的規范化運作。 

　　三、面臨的困難和問題 

　　1.各地進展不平衡 

　　現階段新疆水權改革還存在地區進展不平衡的問題。在吐魯番市、昌吉州等北疆地區，尤其是在同時具有農業節水潛力和工業用水需求的地區，水權改革推進較快。而在南疆地區，由于工業占比不大，水權從農業向工業轉移的“農轉非”需求幾乎沒有， 培育水市場的環境尚不成熟、動力不足，水權改革進展較慢。 

　　2.水市場總體還不發育 

　　總體上看，現階段水權交易市場總體上還不太發育。在吐魯番市和昌吉州，受經濟下行、產能過剩等大環境的影響，開展水權交易的一些企業（主要是資源型企業）正在壓縮產能，經營困難， 早期有購買水權意向的一些企業目前需求不強烈， 對水權水市場的進一步推進造成了較大影響。 

　　3.水權改革投入成本較高 

　　推進水權水市場建設，需要一系列硬件條件的支撐， 如計量監控設施、高效節水設施、信息化的交易平臺設施等。只有在提高農業用水自動化、智能化管理水平，不斷完善計量設施及監測設備的條件下，才能科學客觀地評估與計量農業用水，更好地為水資源優化配置提供技術支撐。由于財政投入的不足，目前僅在一些試點地區做到了硬件保障，而在投入不足的地區， 相關改革進展比較緩慢，還需各級財政的資金支持。 

　　4.現有法律政策不能滿足水權制度建設需求 

　　現階段，對于水權制度建設中的一些關鍵問題， 如水權證的法律地位、水權的權利內容和期限、交易風險的防控等，國家層面的上位法和政策都不能提供有力依據。部分地區根據本地實際先行出臺了一些地方性政策文件，其作用有限，尚不能完全滿足水權改革的“于法有據”需求。 

　　四、相關建議 

　　1.在適宜地區推廣新疆水權改革成功做法和經驗 

　　建議在我國北方水資源短缺同時水資源管理基礎工作扎實、管理精細化程度較高的地區，特別是西部干旱地區，推廣新疆吐魯番市、昌吉州等地區的典型做法和經驗，促使水權改革在更廣范圍發揮優化配置水資源的作用。同時，在水資源管理較為粗放， 水權改革剛剛起步的地區，要側重彌補水資源管理短板，為水權水市場建設奠定基礎。 

　　2.加快法律政策制定修訂工作 

　　在已開展水權改革探索的地區，要在探索基礎上，將確權、交易等成熟經驗上升為政策制度，明確確權的主體、對象、條件、方式、規則和流程，明確交易范圍、條件、程序、水資源用途管制、監管等內容，保障水權工作健康有序運行。同時，在國家層面要落實物權法定原則， 抓緊啟動水法、取水許可和水資源費征收管理條例等法律法規的修訂研究，在法律上明確水權的權利義務內容，構建起包括水權確權、交易、監管等在內的具有中國特色的水權權利體系，為水權水市場建設提供法律依據。 

　　3.進一步加大水權水市場建設的支持力度 

　　水權改革中，計量監控、信息化建設、高效節水、工程建設等基礎支撐需要大量的資金投入，需財政資金大力支持。建議建立水利改革的獎懲機制，對積極推進水權等改革工作的地區在項目安排、資金安排等方面加大支持力度，為改革順利推進提供保障。此外，積極引入社會力量，探索通過合同節水等模式彌補水利短板，實現“雙贏”。 

　　4.注重水利改革措施的聯動與配套 

　　水權改革是尊重資源、生態、經濟和社會發展規律，實現政府、市場兩手發力的典型體現，與其他水利改革工作聯系緊密， 單一推進難度較大，效果不佳。建議加強水權、水價、工程產權、吸引社會資本等改革舉措及高效節水、地下水壓采等工作的聯動與配套，將水權改革融入相關工作統籌推進，切實讓水權制度在提升水資源利用效率和效益中發揮作用。