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構(gòu)建黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展推動平臺的思考和建議

時間：2021-03-25 來源：水利部發(fā)展研究中心

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黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是事關中華民族偉大復興的千秋大計。2020年8月31日中共中央政治局審議通過了《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），明確提出了黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的目標任務和分工負責措施，要求流域內(nèi)各地落實責任、細化方案、抓好落實。如何貫徹落實好習近平總書記“十六字”治水思路，有效推進流域內(nèi)九省區(qū)、上中下游生態(tài)保護治理，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和發(fā)揮好政府的作用，共同抓好大保護、協(xié)調(diào)推進大治理，推動黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，是擺在我們面前最為迫切和艱巨的任務。 

　　1 傳統(tǒng)治理方法和措施已經(jīng)無法適應黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的要求 

　　黃河治理需要更為先進的理念、技術(shù)和方法。黃河既是全世界泥沙含量最高、水害嚴重的河流，又是一直“體弱多病”、生態(tài)本底差、水土流失嚴重的河流，還是水資源十分短缺、資源環(huán)境承載能力弱的河流，流域內(nèi)各省區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題尤為突出。新中國成立后，黨和國家對治理開發(fā)黃河極為重視，領導沿黃軍民和黃河建設者開展了大規(guī)模的黃河治理保護工作，取得了舉世矚目的成就。但是從全流域治理結(jié)果上看，黃河仍然體弱多病、水患頻繁，流域仍然十分缺水、生態(tài)脆弱、高質(zhì)量發(fā)展不充分和民生發(fā)展不足等。從黃河治理的經(jīng)驗教訓看，解決黃河問題，尤其是解決黃河流域存在的問題，既不能采取歷史上只考慮治理水旱災害和促進發(fā)展的治理思路和方法，也不能采取突出強調(diào)水資源利用促進經(jīng)濟發(fā)展而忽視生態(tài)保護需求的治理思路和方法。 

　　黃河治理特別是黃河流域生態(tài)保護需要充分發(fā)揮“兩手發(fā)力”作用。分析黃河流域存在突出困難和問題的原因，既有先天不足的客觀制約，也有后天失養(yǎng)的人為因素。長期治黃中形成了傳統(tǒng)的治理開發(fā)模式，取得的成效又在思維和客觀上不同程度地固化這種模式，發(fā)展超越保護、規(guī)模大于質(zhì)量、建設重于管理、獨斗超越協(xié)作、被動應對多于主動作為等等，這些治理開發(fā)模式，存在著一些先天的弊端和局限，對于解決表象問題，有一定的作用，但是卻無法解決流域內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平普遍不高、缺乏較強競爭力的新興產(chǎn)業(yè)集群、倚能倚重和低質(zhì)低效問題，無法解決越來越突出的生態(tài)環(huán)境問題、滿足人民日益增長的美好生活需要的問題等等。要實現(xiàn)大治理、大保護和建設人民群眾滿意的幸福河的目標，必須打破傳統(tǒng)思維和觀念，創(chuàng)新探索治理體制機制，采取非傳統(tǒng)非常規(guī)的手段和措施，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和發(fā)揮好政府的作用，實現(xiàn)有為政府和有效市場的更好結(jié)合。 

　　2 構(gòu)建治理平臺推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是必要的選擇 

　　要打破傳統(tǒng)思維和觀念，從根子上采取非傳統(tǒng)非常規(guī)的手段和措施來解決黃河流域中存在的問題，利用治理平臺推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是目前亟需的選擇。目前來看，黃河流域治理保護還沒有切實可靠的抓手，面對世界上最為復雜難治的河流，需要的不僅是更為先進的治理理念和科學技術(shù)，還需要既能解決復雜治河難題又要符合社會主義市場經(jīng)濟體制更為適用的治理機制、推進平臺。通過構(gòu)建新的治理機制和平臺，吸引龐大的社會資本、利用先進治理經(jīng)驗、集中優(yōu)勢資源解決黃河流域的突出問題，推動“共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理”和重大項目落地見效。 

　　構(gòu)建平臺推動黃河流域生態(tài)保護是中央決策部署的要求。《規(guī)劃綱要》在深刻分析黃河流域存在問題的基礎上，從治本的角度出發(fā)，提出了一系列推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的辦法，其中一個十分重要的措施就是要構(gòu)建不同的推進平臺。《規(guī)劃綱要》要求搭建產(chǎn)供需有效對接、產(chǎn)業(yè)上中下游協(xié)同配合、產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈供應鏈緊密銜接的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)合作平臺，統(tǒng)籌布局建設一批國家重點實驗室、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、工程研究中心等科技創(chuàng)新平臺，分類建設特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園、農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流設施等產(chǎn)業(yè)平臺，建設跨學科、交叉型、多元化創(chuàng)新研究平臺，還要求研究設立黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展基金，支持社會資本建立黃河流域科技成果轉(zhuǎn)化引導基金，探索依法依規(guī)設立綠色發(fā)展銀行。這些措施和辦法，正是在“兩手發(fā)力”要求指導下，打破傳統(tǒng)思維和觀念，創(chuàng)新探索黃河治理體制機制的措施和方法。 

　　3 系統(tǒng)考慮黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展推動平臺的構(gòu)建 

　　深入學習習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，貫徹落實黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要提出的要求，針對黃河流域治理保護中存在的突出問題，充分考慮黃河流域的現(xiàn)狀，運用系統(tǒng)思維，把“兩手發(fā)力”融入黃河流域生態(tài)保護的各個方面和各個領域，根據(jù)推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展領導小組的部署要求，構(gòu)建起以黃河流域治理保護集團公司為推動實體、以黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展基金和黃河綠色發(fā)展銀行為重要推動力量、以流域內(nèi)科研機構(gòu)為主聯(lián)合匯集國內(nèi)權(quán)威研究力量為決策科研支撐，推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展不斷取得明顯進展和成效。 

　　3.1組建黃河流域生態(tài)保護集團公司 

　　由黃河流域內(nèi)外具有較強實力的企業(yè)組建平臺公司較為可行。目前黃河沿線雖然沒有類似長江沿線上三峽集團一樣具有很強經(jīng)濟實力的中央企業(yè)，但流域內(nèi)也有一批具有豐富治河經(jīng)驗、技術(shù)力量強、經(jīng)濟實力較強的國有企業(yè)，甚至可以在全國范圍內(nèi)確定一個或數(shù)個企業(yè)共同成立黃河流域生態(tài)保護集團公司，實施黃河流域樞紐運行管理、重大水利工程建設和運營、重大生態(tài)修復工程實施、壩庫區(qū)生態(tài)環(huán)保管理和環(huán)境綜合治理、流域水資源科學調(diào)度與綜合利用等項目，引導和推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。 

　　黃河流域生態(tài)保護集團公司要在黃河流域治理保護中發(fā)揮主力軍作用，創(chuàng)新政府和社會資本合作模式，探索黃河流域治理保護政府主導、企業(yè)牽頭、社會資本參與、市場化運作的“兩手發(fā)力”新模式、新機制，實現(xiàn)生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益的有機統(tǒng)一。建議黃河流域生態(tài)保護集團公司初始注冊資本規(guī)模在100億元以上，可由中央財政和流域內(nèi)9省（自治區(qū)）地方財政共同出資，中央和地方財政采取資本金注入方式，充分發(fā)揮政府投資的引導作用和放大效應；或由國內(nèi)實力雄厚的央企聯(lián)合出資籌建，甚至可以進行混合所有改革組建集團公司。集團公司通過戰(zhàn)略投資、新設公司、并購重組以及混合所有制等形式，與沿黃各地區(qū)采取多種合作方式開展治理保護。作為項目法人，也要與國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行和商業(yè)銀行建立戰(zhàn)略合作關系，進行深度合作。還應積極探索發(fā)行公司債、融資租賃、資產(chǎn)證券化等融資創(chuàng)新，為黃河流域生態(tài)保護籌措更多資金。 

　　3.2啟動設立黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展基金 

　　由于黃河流域內(nèi)大多數(shù)省（自治區(qū)）經(jīng)濟欠發(fā)達，無力拿出更多治理資金，設立黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展基金是保障黃河流域大治理、大保護的關鍵措施。《規(guī)劃綱要》已經(jīng)明確提出了設立黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展基金的要求，目前應盡快啟動相關工作。建議在國家有關部門主導下，由金融機構(gòu)、以及黃河流域甚至流域外具有較強實力和河湖治理經(jīng)驗的企業(yè)共同發(fā)起設立黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展基金，定位為國家級產(chǎn)業(yè)投資基金，作為籌資平臺，帶動社會資本共同參與黃河流域治理保護。 

　　考慮到黃河流域治理保護的任務更加繁重，初步考慮黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展基金擬按1000億元的規(guī)模進行募集，可分期進行募集。首期可先募集資金200億元，重點投向黃河流域上游水源涵養(yǎng)、中游水土保持和下游濕地和河口灘區(qū)治理、水污染治理、水生態(tài)修復、水資源保護、綠色環(huán)保及能源革命創(chuàng)新技術(shù)等領域，全力支持黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。同時，要謀劃成立黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展基金管理有限公司。按照市場化運作、專業(yè)化管理、戰(zhàn)略性投資、吸引社會資本參與的原則，積極吸引社會資本參與黃河流域治理保護，解決治理保護中的資金瓶頸制約問題，服務于黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的實施，落實習近平總書記提出的共同抓好大保護、協(xié)同推進大治理的要求。 

　　3.3設立黃河綠色發(fā)展銀行 

　　黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的資金需求是巨大的，除直接融資外，仍然需要大量的低成本間接融資，以適應流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的要求，設立黃河綠色發(fā)展銀行是必要和正確的選擇，可以為流域水利基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護和產(chǎn)業(yè)集群建設升級服務。 

　　黃河綠色發(fā)展銀行應定位于黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的政策性金融機構(gòu)，不同于一般商業(yè)性金融機構(gòu)，具有政策性和金融性雙重特征，以政策性支持為主。黃河綠色發(fā)展銀行以落實黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要提出的目標任務為已任，具有開發(fā)型功能的國有金融機構(gòu)，隸屬國務院領導，全面服務于黃河流域及各省（自治區(qū)）的生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。 

　　黃河綠色發(fā)展銀行應由政府發(fā)起、組織，以國家信用為基礎，執(zhí)行黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的相關政策，在特定領域從事資金融通，著重服務黃河流域水利基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境建設與保護、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展等全方位金融需求，可開展股權(quán)投資和債權(quán)投資，又可向符合政策性貸款條件的對象發(fā)放貸款，促進黃河流域各省區(qū)發(fā)展。在股權(quán)結(jié)構(gòu)和機構(gòu)設置方面，可參考國開行和農(nóng)發(fā)行等政策性銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)，采用財政部控股、其他政策性銀行及大型央企參股的模式。以總部為核心，成立黃河流域城市群主要分支機構(gòu)，形成一主多輔的機構(gòu)格局。黃河綠色發(fā)展銀行還應不斷創(chuàng)新綠色金融服務模式，充分發(fā)揮國家信用和政策性銀行的優(yōu)勢，更好地服務于黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。 

　　3.4構(gòu)建以黃河流域內(nèi)為主全國支持的大保護大治理科研支撐平臺 

　　《規(guī)劃綱要》明確要求提升黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的科技創(chuàng)新支撐能力。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是一個嶄新的命題，也是一個系統(tǒng)工程，需要對大量重大而復雜的問題進行深入研究、科學論證。建議以黃河水利委員會牽頭，整合流域內(nèi)科研機構(gòu)、吸納流域外權(quán)威研究力量，打造以黃河流域內(nèi)為主全國支持的黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展科學決策咨詢、科研支撐平臺。 

　　以黃河水利科學研究院、黃河勘測規(guī)劃設計研究院有限公司以及流域內(nèi)各省區(qū)的水利科學研究、勘測規(guī)劃設計院（所、公司）、高校為主，聯(lián)合中國水科院、水利部發(fā)展研究中心、水利部水利水電規(guī)劃設計總院、中國科學院及其黃河流域各省區(qū)分院和共建水利專業(yè)研究單位、國內(nèi)其他權(quán)威水利科學研究機構(gòu)、高校等，共同發(fā)起成立黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展研究院，調(diào)動和整合流域內(nèi)外資源，匯集各方優(yōu)勢力量，組建多梯級研究團隊，搭建開放合作平臺，集中力量、加強黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展基礎科學研究和重大問題研究，做好頂層設計和規(guī)劃編制，加快推進重大水利工程建設和前期工作，推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展相關工作盡快落實。 

　　國家要加大黃河流域科研財政投入力度，在黃河流域加快布局若干重大科技基礎設施，充分利用好黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展基金和黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展專項獎補資金，支持基礎科學研究和重大問題研究、科技創(chuàng)新支撐能力建設，重點在黃河流域生態(tài)保護、黃河長治久安、水資源節(jié)約集約利用、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展、保護傳承弘揚黃河文化等方面開展研究。同時也要加強與各方面研究力量的溝通交流，創(chuàng)新研究機制和方式方法，資源互補、優(yōu)勢協(xié)同、數(shù)據(jù)共享，集中力量深入開展研究論證和技術(shù)攻關，加大科技、工程類專業(yè)人才培養(yǎng)和引進力度。 

　　來源：水利部發(fā)展研究中心