焦小平：大力推廣PPP模式 助力“一帶一路”倡議

時間：2017-05-26 來源：鳳凰財經

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“一帶一路”高峰論壇近日閉幕，達成了270多項成果。未來，預計“一帶一路”沿線城市和周邊地區將有越來越多包括基礎設施在內的公共服務項目落地，雖然中方表示將向絲路基金新增資金1000億元，但相對項目投資需求還遠不夠，同時各方合作體制機制也需要創新。在跨國項目合作中，政府和社會資本合作(PPP)模式提供了一種創新的合作機制和融資方式，且不乏成功案例。財政部PPP中心主任焦小平表示，PPP模式完全契合“一帶一路”倡議的新理念新模式，將大有可為。同時，他還強調，國務院各部門正在統一PPP頂層設計工作。

PPP模式正好契合“一帶一路”倡議新理念

記者：“一帶一路”倡議提出3年多來，是否有PPP模式的成功案例?現在發展情況如何?

焦小平：“一帶一路”倡議是一個全球合作發展的新理念、新模式和新路徑。目前國際上已有多種合作發展框架或倡議，但真行動見實效的不多。“一帶一路”倡議是一個既有新理念，又有切實措施且可落地的行動方案，是迄今為止最富遠見、最能落實聯合國2030年可持續發展目標的國際新戰略。

國際合作發展特別項目層面的合作，一定要遵循《“一帶一路”國際合作高峰論壇圓桌峰會聯合公報》所提出的合作目標和原則，“公平競爭，尊重市場規律，充分認識市場作用和企業主體地位，確保政府發揮適當作用。”“一帶一路”倡議在機制上解決可持續發展發展動力和路徑問題，其成果是可預期的、可實現的。特別是對那些相對不發達國家來說，我們不僅要解決短期發展資金不足問題，更要解決長期可持續發展的模式、機制和動力問題，PPP模式是一個長短期發展兼顧的解決方案。

從我國30多年改革開放發展經驗來看，正確處理政府與市場的關系是經濟體制改革的核心，這個關系處理好了，經濟發展就會又好又快，反之，要么管死了，要么付出高昂代價。PPP模式是一種在政府引導下、以市場為主的合作發展模式，實現了政府、市場、公眾三者共商、共建、共贏。在“一帶一路”倡議早期發展階段，基礎設施互聯互通是先導，這些設施對所在國家是基本的公共產品公共服務，但對國際投資者是一個商業投資項目。所以說，PPP模式將會是“一帶一路”沿線國家包括基礎設施在內的公共產品公共服務國際合作的主流形式，給項目國輸入的不僅是資金，還有新的發展理念、管理模式、技術和人才等。發展是一個綜合概念，沒有資金絕對不行的，但僅僅融資是不夠的;如果融資項目設計建設運營不優化，產出績效不高，投資有效性就得不到保障，巨大的投資可能變成巨大的財政負擔和風險。“一帶一路”倡議是國際合作發展新戰略，更是一個可執行的行動方案，PPP模式可以從機制上為合作項目可持續經營提供保障。

加強基礎設施建設，增加公共服務供給，促進產業貿易發展，是一套組合拳，中國的發展經驗驗證了其科學性和可行性。要想富先修路，“一帶一路”沿線國家首先要把基礎設施建設好，這是發展的一個前提條件，但這只是好的開頭，后期的產業園區和產業發展項目必須跟上，只有這樣基礎設施的經濟外溢性才能被吸收利用成果化。比如中國企業“組團”參與緬甸皎漂特別經濟區深水港、工業園的PPP項目，就是希望通過基礎設施建設和產業項目聯動實現一箭雙雕，既解決了基礎設施供給不足，又解決了當地后續經濟發展和投資回報來源問題。中國企業參與當地項目輸出的不僅是資金，還有規則、產業、管理、技術和人才，將會幫助“一帶一路”沿線國家少走彎路，更好更快發展。

記者：由于“一帶一路”沿線國家地區情況比較復雜，具有高風險。對于采用PPP模式的項目落地，您有什么建議呢?

焦小平：PPP項目風險包括政治風險、經濟風險、市場風險、技術風險、管理風險等。就項目層面來說，我認為：第一要保證充分公平競爭，第二要讓專業的人做專業的事，第三要加強供應鏈管理，提高項目投資的有效性和效益。一個項目要成功，設計、融資、建設、運營的一體化管理至關重要，要建立一套基于產出績效付費為核心的激勵約束機制。

政府與市場的合作，要有一個明晰的風險分配管理框架，權責利要對等，要充分認識市場作用和企業的主體地位，發揮他們在項目管理中的決定性作用，給予企業充分的創新空間，政府的關注點主要在規則制定和監管上。

PPP相關政策的約束和激勵機制必須建立起來

記者：目前在“一帶一路”國家中推廣PPP模式，在制度上需要什么支持?

焦小平：從PPP全球發展經驗和中國自身發展實踐來看，要重點解決好以下四點：

第一，中央政府堅定的改革決心非常重要。中國三年來PPP改革之所以取得成功，主要是全面深化改革的制度紅利。沒有全面依法治國，沒有“放管服”和發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用等國家治理現代化措施，就不會有今天PPP市場生機勃勃的局面。沒有堅定的改革開放戰略，沒有開明法治政府，沒有互惠可預期的政策機制，社會資本不會貿然進行大規模長期投資。

第二，建立一個統一規范可執行的制度框架。主要包括法規、政策和指南合同等三個層次。特別是第三個層次，更要強調精細化管理和可操作性。PPP模式對政府來說是一種市場化公共服務供給方式，對市場來說是一種可預期、可操作的商業模式，政策規則層面必須目標清晰、路徑明確、流程規范、標準具體。

第三，要建立一套激勵約束相容的政策機制。對轉型的發展中國家來說，PPP模式既是一個創新發展模式，也是一種改革工具，具有先行先試牽引改革的特點。首先要放寬市場準入、打破壟斷、鼓勵創新;其次要出臺實質性激勵措施，如財政、金融、投資、土地、價格等方面政策;最后，要堅持規范運作、防范風險，積極財政政策不是無度無止的簡單刺激，要防止政府債務管理無序失控風險。

第四，制度創新要適合國情。在國際經驗引進中，不能簡單的拿來主義，生搬硬套，要根據本國國情和發展階段適時創新。

記者：未來財政部PPP中心會有什么措施促進“一帶一路”建設?

焦小平：財政部PPP中心會按照國家總體對外開放戰略，積極參與“一帶一路”建設，加快國內沿線地區和城市的發展，幫助和配合“一帶一路”國家利用PPP模式促更多項目落地，特別是通過政策機制的協同，便利中國企業“走出去”。一是加強對國內“一帶一路”沿線地區和城市的機構能力建設，充分利用政府市場兩種資源，推動關鍵性大項目落地。目前中心已成立專門工作組聯絡地方，上下聯動效應明顯。二是要利用多雙邊國際合作機制，推動合作成員國政策協同、規則統一、項目落地。首先，與世界銀行、亞洲基礎設施設施銀行、金磚新發展銀行等多邊開發機構，G20、APEC、金磚財經合作機制、UNESCAP等多邊國際合作機制或組織，建立專項PPP合作機制，推動市場開放、規則協同和項目開發;其次與沿線國家相關機構建立雙邊合作機制，開展政策規則和最佳實踐分享，協助合作國開展培訓等能力建設，支持中國企業“走出去”對接項目。我中心目前已配合國內相關機構在越南和柬埔寨等開展智力合作項目。三是加強“一帶一路”PPP合作智庫建設，推動我們PPP改革“四個自信”建設，分享中國智慧。

統一PPP頂層設計進程在加速

記者：今年1月份，發改委和13個部門成立了“一帶一路”PPP工作機制。請問這個工作機制和財政部PPP中心如何協作和定位?

焦小平：國內部門協同支持“一帶一路”倡議，我們積極支持，PPP中心希望在技術專業層面能發揮更多的作用。PPP是一個合作共贏的文化，協同協作是基本的要求。

就國內來講，PPP改革已進入深水區，有兩個問題急需解決。第一是規范運作，防控風險;第二，統一頂層設計，建立統一大市場。

PPP改革是一項綜合性的供給側結構性改革，通過機制轉變、動力轉換，實現豐富公共服務供給，提高公共服務供給品質和效率，提質增效最為重要，而一些地方卻簡單把PPP看作政府一種新的融資手段，變相兜底舉債，偏離了PPP改革初衷，擾亂了秩序，增加了風險，這種錯誤做法必須堅決制止。PPP改革只有規范發展方能行穩致遠。

從上世紀80年代末起，PPP的一些商業模式已開始在我國應用，各部門分別出臺了相應管理政策，最終不可避免的出現部門間政策交叉重疊，甚至相互矛盾抵觸。這個分散碎片化問題，是我國客觀發展進程中階段性現象，也是一個不能拖、急需解決的問題。按照全面深化改革整體系統協調性原則，PPP改革必須按照全國一盤棋的全局觀，在統一頂層設計下，各部門協同合作，不能再走分工分家、分工分治的“九龍治水”的老路，最終建立一個統一規范透明的PPP大市場。目前國務院法制辦牽頭制定《PPP條例》，統一頂層設計、優化部門合作是其中一個重要內容，PPP工作中分散分治問題將會得到根本性解決。