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水效管理三個重要抓手的側重與統籌

時間：2017-06-22 來源：水利部發展研究中心

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水效管理作為節水管理的重要內容，近年來先后形成了節水產品認證、水效標識管理、水效領跑者引領行動三個重要抓手。三者有機聯系，各有側重，統籌處理好相互關系十分重要。

 一、基本情況

 節水產品認證，是指依據水效等相關的標準和技術要求，經節水產品認證機構確認并通過頒布節水產品認證證書和節水標志，證明某一認證產品為節水產品的活動。2002年7月，國家認證認可監督管理委員會授權中國質量認證中心（CQC）開展節水產品認證。2002年10月，原國家經貿委、建設部印發《關于開展節水產品認證工作的通知》，要求全面開展節水產品認證工作。2003年水利部《關于加強水利認證認可工作的若干意見》提出建立節水產品認證制度。2007年起，節水產品認證被作為進入政府采購清單的前置條件。2012年9月，水利部、國家質檢總局、全國節水辦《關于加強節水產品質量提升與推廣普及工作的指導意見》明確提出，深入推進節水產品認證工作。截至2015年，CQC累計頒發節水產品證書5000多張，累計獲證企業400多家。

 水效標識是采用企業自我聲明和信息備案的方式，表示用水產品水效等級等性能的一種符合性標志。國家對節水潛力大、使用面廣的用水產品實行水效標識制度，確定統一適用的產品水效標準、實施規則、水效標識樣式和規格。2012年，國務院印發《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，明確提出“逐步實行用水產品用水效率標識管理”。 2012年，水利部和國家質檢總局啟動了《用水效率標識管理辦法》起草工作。2016年，國家發改委會同水利部、國家質檢總局研究起草了《用水效率標識管理辦法（征求意見稿）》，現正向社會公開征求意見，該辦法預計于2016年底前頒布實施。

 水效領跑者是指同類可比范圍內用水效率處于領先水平的用水產品、企業和灌區。我國在工業、農業和生活用水領域開展水效領跑者引領行動，制定水效領跑者指標，發布水效領跑者名單，樹立先進典型。2015年4月國務院發布《水污染防治行動計劃》，提出要健全節水環保“領跑者”制度。2015年10月《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》和2016年3月《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，明確提出“開展水效領跑者引領行動”。2016年4月國家發展改革委、水利部、工業和信息化部、住房城鄉建設部，國家質檢總局、國家能源局六部門聯合印發《水效領跑者引領行動實施方案》，水效領跑者引領行動在全國正式起步。

二、區別聯系

從目標目的看，節水產品認證、水效標識管理、水效領跑者引領行動一脈相承，主旨都是推廣節水產品，引領技術進步，倡導節水理念，建立節水型的生產方式、生活方式和消費模式。 從工作程序看，三者都是在“政府搭臺”的前提下，體現了企業自愿性或自主性原則。在涵蓋范圍、工作對象、指標體系、實施主體、獎懲措施、責任機制等方面，這三項制度既有交叉聯系，又有明顯的側重和區別。

1 涵蓋范圍

從制度的涵蓋范圍看，節水產品認證的覆蓋面最大，涉及與居民相關生活、工業、農業、城鎮生活服務業和非傳統水資源利用等領域的節水產品。水效領跑者引領行動范圍體現重點性，主要在工業、農業、生活用水領域開展，實施范圍包括用水產品、重點用水行業和灌溉面積 1 萬畝以上的灌區。水效標識管理涵蓋范圍更為具體，主要側重節水潛力大、使用面廣的居民生活用水產品，包括坐便器、水嘴、淋浴器、小便器、便器沖洗閥、電動洗衣機、蹲便器、反滲透凈水機等（見圖1）。

圖1  水效管理相關制度涵蓋范圍示意

 2 工作對象

 節水產品認證，是直接驗證節水產品符合相關標準或技術規范要求的一種技術手段，其工作對象面較廣，主要是生產節水產品的生產企業。水效標識管理是對主要用水產品節水水平進行分級、標識，相對于節水產品認證，其工作對象涉及節水產品的生產、銷售等多個環節，工作對象更具體、更細化，主要為列入目錄產品的生產者、進口商、銷售者。水效領跑者引領行動的工作對象則更加具體，側重于標桿性、示范性和引導性，主要針對在工業、農業和生活用水領域用水效率處于領先水平的用水行業、企業和灌區（見圖2）。

圖2  水效管理相關制度工作對象示意

 3 指標體系

 節水產品認證的指標包括節水性能、節水產品質量、節水技術標準、批量生產、供貨能力、售前售后服務、備品備件供應等，參數標準為國家及行業現行有效的相關標準。水效標識是附在節水產品上的信息標簽，水效等級標準是在節水產品認證基礎上制定，其指標包括流量、額定用水效率等級、所依據的標準號等，參數計劃按水效高低劃分為市場準入、平均水平、比較節水、水耗最低等多個等級，分別用不同顏色標示引導用戶和消費者選擇。水效領跑者的指標包括水效指標、銷售規模、質量性能、質量管理體系、供應體系、售后服務等，參數相對于節水產品認證和水效標識標準更高，基本所有指標均要達到國家及行業現行有效的相關標準的最高值。可以說，節水產品認證主要解決節水產品“是不是”的問題，水效標識管理主要解決節水產品“好不好”的問題，水效領跑者引領行動則主要解決節水產品“尖不尖”的問題（見圖3）。

圖3 水效管理相關制度指標體系示意

 4 實施主體

 節水產品認證由第三方專業機構進行獨立評價，取得節水產品認證證書的產品、設備優先列入政府采購目錄。目前全國擁有節水產品認證資質的機構有6家，主要包括中國質量認證中心、北京新華節水產品認證有限公司、北京中水潤科認證有限公司等。水效標識管理計劃采取“企業自我聲明+水效信息備案+政府事后監管”的實施模式，國家發展改革委、水利部、國家質檢總局和國家認監委會同有關部門制定公布實施用水效率標識產品目錄，指定授權機構開展水效標識的注冊、核驗、公告和監督檢查等工作。水效領跑者的遴選是在水效指標達到國家標準1級以上，具有取得資質認定的檢驗檢測機構出具的第三方水效檢測報告或獲得經批準的認證機構頒發的節水產品認證證書的基礎上，各項指標參數均達到領先水平，由國家發展改革委會同水利部、住房城鄉建設部、國家質檢總局等部門組織專家對上報材料進行評審并進行公示（見圖4）。

圖4  水效管理相關制度實施主體示意

 5 獎懲措施

 節水產品認證屬于自愿性產品合格認證，配套措施主要以獎勵為主，工信部、水利部、全國節水辦定期公布《國家鼓勵發展的節水產品（設備）目錄》，《目錄》以《節水產品認證目錄》為基礎，對通過認證的企業和產品，優先納入《目錄》，《目錄》作為制訂政府采購、企業所得稅優惠產業目錄和財稅優惠政策的產品依據。水效標識管理具有強制性和統一性，配套措施考慮獎懲相結合，在市場準入、政府采購、產品補貼、企業稅收減免等政策中加大支持力度，對于應當標注而未標注水效標識的產品規定不得上市銷售，對于未辦理水效標識備案或使用水效標識不符合規定的情況，視情節嚴重給予相應的懲罰。與前二者相比較，水效領跑者的獎懲措施都更加鮮明：與現行節能產品補貼政策面向所有符合節能標準產品的“普惠制”不同，它只針對作為同類可比范圍內用水效率處于領先水平的用水產品、企業和灌區采取獎勵措施。政府通過財政補貼（獎補）等激勵政策，激勵水效水平最高的少數節水產品，一旦市場上有更多同類產品達到這一水效水平，政府就將激勵的水效標準提高到新的最高水平并給予新一輪激勵，依此滾動實施。水效領跑者稱號實行動態化管理，對不符合水效領跑者條件、弄虛作假、違規等行為的，實行撤銷稱號、三年內不得申報水效領跑者、公開曝光等處罰措施（見圖5）。

圖5 水效管理相關制度獎懲措施示意

 6 責任機制

 節水產品認證由第三方專業機構進行獨立評價，評價的科學性和有效性要求較高，認證機構認證后監督責任重大。按照程序規定，認證機構對獲證企業的監督每年不會少于一次，以確保工程質量保證能力和獲證產品能夠持續滿足認證要求，評定合格的企業及產品可繼續保持認證證書。水效標識管理涉及政府主管部門、生產者（進口商）、銷售者、檢測實驗室、授權機構和消費者等多個方面，各方監督管理責任義務都十分嚴格和明確。水效領跑者引領行動具有選拔性，遴選過程客觀公正十分重要，政府主管部門責任重點是動態化監督管理，運用社會公示、公開曝光等方式也可強化社會監督責任（見圖6）。

圖6 水效管理相關制度責任機制示意

 三、統籌建議

 1 形成工作合力

 從發展歷程看，節水產品認證開展最早，時間最長，積累的成果和經驗最豐富，社會認知度也相對較高。從實施部門看，水效標識管理和水效領跑者引領行動增加了國家發展改革委等宏觀調控部門。從改革創新看，水效標識管理增加對網購產品、網絡交易的規定，水效領跑者引領行動規定“對弄虛作假的企業（單位）和第三方檢測機構，將納入全國信用信息共享平臺，在信用中國網站公開曝光，對失信行為實施聯合懲戒”等，既符合實踐，又富有新意。作為水效管理的共同抓手，建議在充分發揮節水產品認證、水效標識管理和水效領跑者引領行動各自優勢作用的基礎上，更加注重協同配合、取長補短，共同推進貫徹落實“節水優先”方針取得實效。

 2 建立業務鏈條

 水效標識中水效等級標準的基礎是節水產品認證，水效領跑者遴選的基礎是具有取得資質認定的檢驗檢測機構出具的第三方水效檢測報告，或是獲得經批準的認證機構頒發的節水產品認證證書。從這些規定可以看出，節水產品認證、水效標識管理、水效領跑者引領行動業務之間存在內在的緊密的鏈條。就用水產品而言，節水認證、水效標識和水效領跑者可以代表“準入”、“評級”、“領跑”由低到高依次遞進的三個階段，前者應該依次是后者的必要條件。建議統一節水產品認證標志、水效標識、水效領跑者標志的基本元素和設計風格，自下而上建立一套覆蓋“底線約束”到“先進帶動”全鏈條、全環節的水效管理體系。

 3 統一產品范圍

 根據水利部科技推廣中心公布的《2015年節水認證產品信息》，產品范圍涉及農業節水與農村飲水安全、工業節水、城鎮生活節水三大領域，包括230多家企業生產的農業節水灌溉設備、塑料管材管件、水泵、閥門及機電設備、水處理（凈化）設備、城鎮生活節水產品等6類1092種產品。目前計劃納入水效標識產品目錄的，主要是2010年以來國家發布了水效標準的坐便器、水嘴、淋浴器、電動洗衣機、反滲透凈水機等生活用水產品。水效領跑者引領行動實施范圍除用水產品外，還包括重點用水行業和灌區。隨著節水型社會建設的全面推進，建議進一步統一節水認證、水效標識、水效領跑者引領的產品范圍，逐步一致擴大到工業、農業、生活、商業、服務業等領域用水產品。 

 4 注重動態管理

 從制度設計看，經過節水認證、水效標識注明和水效領跑者遴選，節水產品應該會形成一個金字塔型的結構。這個金字塔一方面要加強塔基、塔身、塔尖的數量建設，一方面還要注重優勝劣汰強化品質。國家旅游局近年強化5A級旅游景區退出機制，對景區實行動態化管理，通過媒體向社會公開，相關景區及時整改整頓，取得了良好的效果。建議水效管理參考借鑒相關管理經驗，綜合運用節水產品論證、水效標識管理、水效領跑者引領行動中規定的監督懲罰措施，定期修訂更新產品目錄及有關標準，特別是落實完善強制性的高耗水工藝、技術和裝備淘汰退出機制，加大市場和社會監督力度，實現節水產業的良性發展。

 5 整合機構資質

 無論是節水產品論證，還是水效標識檢測和水效領跑者遴選，都十分注重發揮第三方專業機構的作用。目前全國擁有節水產品認證資質的機構有6家，水效第三方檢驗檢測機構尚待明確，水效領跑者遴選依托的是上述兩類專業機構。考慮到水效管理的專業需求和業務前景，建議一方面鼓勵做強專業的分類認證檢驗檢測機構，另一方面鼓勵發展節水認證、水效檢測、水效領跑者鑒定“三合一”的綜合性評審機構，進一步優化布局結構，減少重復建設，努力實現機構信息共享和評定結果互認。資質整合上也可考慮設定甲、乙、丙三個等級，其中甲級資質可以承擔節水認證、水效檢測、水效領跑者鑒定綜合業務，乙級資質可以承擔節水認證和水效檢測業務，丙級資質只能承擔節水產品認證業務。