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河長制首次入法值得期待

時間：2017-06-29 來源：法治周末

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    河長制入法在即。

　　正在審議的水污染防治法修正案草案二審稿增加了河長制的規定，明確了建立四級河長制，這意味著該制度將首次以立法的形式被確認。

　　受訪專家認為，河長制入法值得肯定，審議草案通過應當也無懸念，但更好地發揮作用尚需相關制度配套。

　　入法引發的爭議

　　備受關注的河長制在水污染防治法修正案草案二審稿中以一個60字的條文表述為：省、市、縣、鄉建立河長制，分級分段組織領導本行政區域內江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作。

　　事實上，這是完全照搬了去年年底中辦、國辦下發的《關于全面推行河長制的意見》中的內容。

　　全國人大法律委員會副主任委員安建在向大會做報告時說，水污染防治法修正案一審時，有些常委會組成人員、部門、地方和社會公眾提出，《關于全面推行河長制的意見》既已印發，此次修法應當體現建立河長制的精神。因此，二審稿中增加了河長制的條文內容。

　　在關注環保的學者看來，河長制入法值得肯定。

　　“(河長制)入法肯定是有積極作用的，確定了明確的責任人，環保局長力不從心，就升格為當地一把手統管，高度負責，進一步加強了河流保護?！敝心洗髮W法學院教授顏運秋在接受法治周末記者采訪時說。

　　中國人民大學環境學院教授宋國君也認為，河長制的入法是有積極意義的。目前的河長都是河流經過區域的行政長官，由位階較重的官員親自負責河湖的管理和保護工作體現了國家對河流治理的決心，同時，也有利于明晰對河湖水源保護的權責劃分。

　　從修正草案審議現場的熱烈討論來看，對于河長制入法，多數委員也都持贊同肯定態度，至于河長制具體如何在法律中規定，委員們各有看法。

　　全國人大常委會副委員長陳竺、委員衛留成均提到，法律應對河長的產生做出明確規定。例如，規定河長“由各級人民政府主要領導人擔任”。

　　包克辛認為，“河長”這一稱謂通俗、形象、接地氣，但將其上升為法律語言似乎不太合適，考慮到將來這一經驗還可能推廣到海域、大氣、土壤等方面，可以改稱為“省、市、縣、鄉應建立責任制”。

　　方新委員提出，河長在各管轄地段防治水污染，把一條流域條塊切割了，達不到治理目的，因此需要全流域統一治理，建議增加規定“堅持流域治理”，將流域治理的總目標分解到各級各段河長，并加強全流域治理的協調。

　　謝小軍委員也關注到跨區域協調問題，建議國務院要建立跨流域水污染防治的綜合協調工作機制。

　　不過，也有委員認為，仍作為試點過渡的河長制并不適合以法律固定下來，有委員認為“河長”缺乏正式的編制和法律依據，應當刪除這一條文。

　　河長制的現實

　　在中央的意見下發之前，河長制的地方實踐由來已久。

　　河長制的首創者是江蘇省無錫市。

　　2007年，太湖藍藻大面積泛濫時，當地自來水水源受污染，引發市民搶購純凈水風潮。

　　無錫市政府開展治理行動，率先在太湖流域實行河長制，于是轄區內的64條河都有了由省市兩級領導擔任的“河長”，各級黨政負責人成為河流管護的第一責任人。

　　一年后，效果顯著，轄區內水質明顯好轉。

　　此后，河長制被多地借鑒推廣，北到松花江流域，南至滇池，河長制在全國遍地開花。2016年12月，隨著《關于全面推行河長制的意見》的出臺，河長制由地方實踐升級為國家行動。

　　雖然后來有公開資料顯示，在過去5年，79個“河長制”管理斷面水質綜合判定達標率基本維持在70%以上，但同樣出現記者探訪30條河道只聯系上9名河長的抽樣調查樣本。

　　“現實中河長制沒有得到很好地貫徹，河長信息的公布、河長有什么職責其實公眾并不清楚。以湖南湘江來看，我們關注環保的學者都不太了解，效果似乎并不明顯。”顏運秋告訴法治周末記者。

　　北京公眾與環境研究中心主任馬軍此前在接受法治周末記者采訪時也很尖銳地直指，我國目前有2000多條黑臭河，而這些黑臭河其實都有河長。

　　最尷尬的難題，就是條塊分割，“下游管不了上游”，早前幾年內江市就為此公開大倒苦水：推行河長制后，轄區內水質能常年保持三類以上，但管不了上游來水質量，有時候雨季碰到上游開閘放水，很快將此前的治理成果一掃而空。

　　馬軍也了解到，有的時候上游省份在治理，而下游沒有治理：“治理的效果當然也不好，以前多龍治水，部門間的協調并不順暢。”河長制設立的初衷，正是要解決區域限制的協調乏力問題。

　　“像長江黃河這種，跨數個省份，誰來協調？由哪個省長當河長效果其實都有限，只能是國家或中央領導?！鳖佭\秋也提出同樣的問題。

　　他認為，作為一項創新性的制度，河長制的關鍵在于怎么落實，說到底是以立法形式強化了當地黨政部門對河流的保護責任，“河長制本質上并不是賦權，而是強調義務職責”。

　　“河長制在目前來看仍然是形式大于內容，因為治理水源污染的核心是治理污染源，水污染源又分為點源和非點源，這些相對專業的內容顯然不是單純靠河長制就能解決的。”宋國君對法治周末記者說。

　　修法的期待

　　現行水污染防治法制定于1984年，并先后于1996年和2008年兩次修訂。

　　2015年，全國人大常委會對水污染防治法實施情況開展執法檢查，肯定成績的同時也指出當前水污染形勢依然嚴峻，防治任務艱巨。

　　當年，國務院印發“水十條”(即《水污染防治行動計劃》)，確立一系列新制度，此次修法也是將這些制度規范上升為法律。

　　同時，這一年，號稱史上最嚴環保法開始施行，對環保提出了最高要求，此次修法也是為實現兩法的有效銜接。

　　作為本次修法最引人注目的亮點之一，河長制的入法被各界寄予厚望。但所有的受訪專家都認為，河長制真正發揮作用，還需要一系列制度配套。

　　中國政法大學民商經濟法學院環境資源法研究所所長王燦發此前在接受法治周末記者采訪時就表示，河長制的推行，最終還是要依靠制度建設，要將水污染防治法關于地方政府對本轄區環境質量負責的要求通過立法加以制度化，制定完善的考核指標與程序。

　　“明確達不到水環境質量目標要求時，作為集體的政府和有關的領導應當承擔的責任。這樣，污染的治理才是有保障的，也才能真正讓政府負起責任來。”王燦發說。

　　顏運秋認為，此次修法落實的公眾參與權利的精神也應該體現在河長制上，最好能夠建立黨政一把手牽頭、加入社會力量的官民共治多元主體，例如，河流流域管理委員會，對河長制有制約和督促作用。體現在立法上，應該有權力條款，也有義務和責任條款。

　　不過，因為水污染防治法涉及的內容很多，河長制只是其中一項創新制度，由一兩個條文做出原則規定，這一制度的具體細化和落實還有待于將來國務院制定專門的行政法規。

　　顏運秋也提及，作為一項創新制度，河長制不宜占用現有行政編制，也不應擴編，行政首長是當然的河長，工作機構也應是原有工作人員。

　　“此外，行政執法與公益訴訟的有效銜接也很重要，如果只盯著河長制而沒有相關的系統配套，很難有明顯效果，不是一句話寫了就完事?！鳖佭\秋說。

　　宋國君也認為，水污染防治并不能單純僅靠河長制，還應從核心進行綜合治理。例如，考慮學習美國經驗，在各省環保廳建立專業的流域水質局，由這一機構來專門負責檢測管理水質和污染源等。

　　“河長制的發展可以看作是一個契機，今后如設置流域水質局，同樣需要地方行政部門領導參與其中。”宋國君說。（記者 陳霄）