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【專家觀點】抗旱：由危機管理向風險管理轉變

時間：2017-08-04 來源：中國水利報

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編者按：干旱是我國最常見、對農業生產影響最大的氣候現象。據統計，50多年來，我國平均每年受旱面積達2217萬公頃。20世紀90年代以來，隨著全球氣候變暖趨勢加劇，我國北方干旱頻繁發生，年均受旱面積上升至2711萬公頃，嚴重干旱的2000年和2001年分別高達4054萬和3847萬公頃。

　　干旱不僅影響農業生產，而且給人們的生產、生活及生態環境造成嚴重危害。了解干旱，及時采取科學的防御和應對措施，是減輕干旱影響的重要手段。

　　本期，我們約請水利部防洪抗旱減災工程技術研究中心副主任呂娟，談談抗旱減災。

　　1 我國夏旱頻發

　　《現代水利周刊》：我國夏季降雨較多，為何還會發生干旱？

　　呂娟：干旱可能發生在各個季節，而且可能連續發生在多個季節。一年中，6—8月發生的干旱為夏旱，三伏期間發生的干旱又稱為伏旱。這期間為雨季，正常年份降水較多，但是也會出現長時間少雨現象，水庫、塘壩蓄不上水或蓄水不足，就會發生干旱。

　　我國地處亞歐大陸東部，太平洋西側，正處于海洋和大陸氣流場的交互作用帶，是世界上季風氣候最為顯著的國家之一，降水量呈現由東南沿海向西北內陸遞減的分布特征。我國大部分地區降水年內分配很不均勻，降水集中程度較高。同時，降水量年際變化十分顯著，年際間最大和最小年降水量一般相差數倍。

　　據估計，未來50～100年，我國北方部分省份年平均徑流深將減少2%～10%。預計2050年西部冰川面積將減少27.2%，高山地區冰儲量將大幅度減少，冰川融水對河川徑流的季節調節能力也將大大減弱。氣候變化通過海平面上升、大氣環流變化、蒸發增加、冰雪條件變化等形式，引起降雨、蒸發、入滲、河川徑流等一系列變化，從而改變整個水文循環過程，增加水旱災害發生頻次，進一步影響到農業、牧業、漁業、航運、水電等多個行業。

　　降水量時空分布極不均衡、全球氣候變化以及氣候異常加劇是我國發生干旱的主要自然原因。當這種不均衡及異常現象出現在夏季，就可能導致夏旱。

　　2 干旱影響涉及多個方面

　　《現代水利周刊》：干旱會對我國造成哪些不利影響？

　　呂娟：干旱災害可以直接影響到農業生產、飲水、工業生產、牧業生產、生態環境等多個方面。如土壤干旱和氣象干旱兩者同時發生，則危害更為嚴重。

　　在農業生產方面，干旱災害是對我國農業生產危害最大的自然災害。在長期高溫無雨或少雨的情況下，由于蒸發強烈，土壤水分發生虧缺，作物體內水分平衡遭到破壞，影響其正常生理活動，對作物生長造成損害。特別是農作物從營養生長向生殖生長轉換期間，對水分最為敏感，如果水分條件不能保證需要，作物生長和產量將受到影響。

　　在農村飲水方面，據1991—2016年統計數據，全國每年平均有2500多萬農村人口因旱發生飲水困難。其中，2001年和2006年全國農村因旱飲水困難人口超過3200萬人。

　　在城市飲水方面，20世紀末，我國660多座設市城市中，有400多座長年供水不足，其中110座嚴重缺水，城市正常年景年缺水量約60億立方米。2000年，全國有18個省（自治區、直轄市）620座城鎮（包括縣城）缺水，影響人口2600多萬人，造成直接經濟損失470億元。天津、煙臺、威海、大連等城市出現供水危機，居民正常生活受到嚴重影響。

　　在工業生產方面，在一般干旱年份，工業用水基本可以得到滿足，工業受旱經濟損失通常只發生在重旱年份。工業損失表現為干旱缺水、缺電造成工礦企業減產或停產，影響工業產值。工業經濟損失是正常產值減去實際產值，再減去因旱減產或停產而沒有消耗原材料的價值。

　　在牧業生產方面，干旱災害一方面影響我國西部、北部牧業區牲畜飲水，另一方面造成牧草產量減少，品質變差，牲畜膘情下降，影響產肉量。嚴重時還會造成牲畜死亡或被大量淘汰，體弱牲畜被殺。

　　在生態環境方面，水資源支撐著自然生態系統的正常運行。隨著經濟社會快速發展和城鄉居民生活水平不斷提高，用水需求大幅增加，導致我國許多地區水資源短缺矛盾日益突出。為維持經濟社會持續健康發展，我國許多地區都以擠占生態用水為代價。特別是北方地區，由于干旱災害日趨頻繁，生態用水受到嚴重擠占，生態干旱災害表現為河道斷流，湖泊萎縮，地下“漏斗”擴大，濕地面積減小，生物多樣性減少，土壤沙漠化，綠洲萎縮，植被退化甚至死亡等。

　　3 夏旱發生有區域性特點

　　《現代水利周刊》：我國哪些地區在夏季容易發生干旱？有何規律？

　　呂娟：我國夏旱的多發區主要分布在東北西部、華北大部、西北東部及黃淮北部，發生頻率達50%～60%。長江中下游地區、黃淮南部、東北中部和北部、四川東部等地發生的頻率也較高，為30%～50%。華南、西南及東北地區東南部為夏旱少發區，發生頻率在30%以下。

　　總的來說，東北、華北地區干旱主要出現在春末夏初；長江中下游地區主要是伏旱或伏秋連旱。

　　4 干旱監測和預警機制

　　《現代水利周刊》：目前，我國建立了哪些干旱監測和預警機制？

　　呂娟：一是信息監測機制。為滿足抗旱工作需要，水利部門在全國范圍內開展了旱情監測，逐步建立起了旱情數據庫，開發了一系列水雨情綜合信息查詢、防汛抗旱會商、水文預報、信息發布等業務系統，以及國家水文數據庫等。此外，農業、氣象等部門，根據各自業務需要，也開展了部分旱情監測工作。

　　二是信息上報機制。2011年，國家防汛抗旱總指揮部辦公室（以下簡稱“國家防辦”）制定了《水旱災害統計報表制度》，規定了干旱災害統計內容和上報制度。

　　各省（自治區、直轄市）及新疆生產建設兵團在發生旱情并啟動抗旱應急響應期間，除正常填報旱情統計報表外，應另報旱情和抗旱行動方面的書面材料和圖片等。受旱地區出現較大范圍降水過程，旱情出現明顯變化，要及時上報降水對旱情的影響情況。

　　三是抗旱會商制度。根據旱情發展及水文、氣象等部門的監測，在干旱缺水達到一定程度時，實行抗旱會商制度。抗旱會商次數隨干旱缺水程度加重而增加。

　　四是抗旱值班制度。在干旱期間，各級防汛抗旱指揮部辦公室和有抗旱任務的指揮部成員單位要實行值班制度。當發生嚴重以上干旱時，值班室24小時不離人。2009年5月國家防總印發《關于防汛抗旱值班規定》，明確規定了抗旱值班的主要職責及要求。

　　五是抗旱預案制度。抗旱預案是指在研究一個地區出現潛在的及歷史的干旱災害時，政府部門和公眾在資源配置和減輕災害不利后果方面應采取的行動。有了抗旱預案，就能對干旱進行提前預警，在大旱來臨之前做好充分準備，使有限的抗旱水源得到合理、優化、高效配置，以發揮最大抗旱效益。

　　5 防抗結合 減輕災害損失

　　《現代水利周刊》：應采取哪些防御和應對措施，減輕干旱對農業生產造成的不利影響？

　　呂娟：我國采用工程措施和非工程措施相結合的綜合抗旱減災模式。其中，工程措施主要包括蓄水工程、引水工程、提水工程、調水工程、節水灌溉工程、抗旱應急水源工程及其他工程措施；非工程措施主要包括組織體系、法規制度、抗旱規劃、抗旱預案、信息管理、經費及物資保障、抗旱服務組織、抗旱水量調度及農業抗旱節水技術等。

　　上述措施是抗旱的主要常規措施。其中，農業抗旱節水主要針對農業，它是指通過對土壤結構、質地進行改良及對土壤添加化學制劑，表面應用覆蓋措施，使耕層土壤的水、肥、氣、熱、鹽進行最優耦合作用，達到最適宜作物生長的條件，并應用選育抗旱性強的品種。這一措施的實質是以土壤為中心，增加降雨灌溉入滲率，減少棵間蒸發和地表地下徑流，最終達到提高作物產量、提高作物水分利用率的目的。

　　要根據干旱規律，優化農業結構。合理安排農牧產業結構，利用有限的資源，實現經濟效益和生態效益雙豐收。年降水量為400～500毫米以下地區，以牧業為主，農林業為輔。年降水量為550毫米以上地區，應合理選用作物品種，調整作物種植結構，趨利避害。

　　此外，當干旱發生時，還應采取一些應急措施。例如啟用應急備用水源或者應急打井、挖泉；設置臨時抽水泵站，開挖輸水渠道或者臨時在江河溝渠內截水；使用再生水、微咸水、海水等非常規水源，組織實施人工增雨等。

　　還應改善干旱地區生態環境，因地制宜開展退耕還林、還草與還湖工作，以遏制生態環境惡化，減輕干旱危害。

　　《現代水利周刊》：針對當前內蒙古、膠東半島旱情，您有何建議？

　　呂娟：根據干旱的不同類型，內蒙古屬于農業干旱和牧業干旱，膠東半島屬于城市干旱。由于農牧業干旱和城市干旱的形成機制和影響機制不同，干旱應對措施也不盡相同。

　　針對內蒙古當前旱情，建議如下：一是全面啟動水庫、機井、泵站等水利設施投入抗旱,將有限的水源集中調度好，確保農村飲水安全，努力擴大澆灌面積，最大限度減輕農牧業損失。二是對于飲水特別困難的牧區，積極組織抗旱服務組織，采取拉水送水等非常規手段，解決農牧民飲水困難。

　　針對膠東半島當前旱情，建議如下：一是全面落實節水限購措施。要采取分區域分時段供水、部分行業或區域實行減壓供水等措施，減輕供水壓力。同時，通過階梯水價、臨時水價等經濟杠桿調節用水需求，促進節約用水，呼吁相關企業和普通市民節約利用好每一滴水。二是盡早啟動南水北調東線一期工程2017—2018年度水量調度計劃編制工作，做好膠東四市應急調水與南水北調正常引水的銜接。

　　6 抗旱新理念：由危機管理向風險管理轉變

　　《現代水利周刊》：當前，我國針對干旱有哪些應對理念？

　　呂娟：我國政府高度重視抗旱減災工作。中華人民共和國成立后，形成了自上而下的抗旱組織體系，建成了以蓄水工程、引水工程、提水工程和調水工程為主的工程體系，抗旱成效顯著。但總體來說，我國長期以來的干旱管理模式還是應急管理模式，即危機管理模式。這種在干旱來臨之時才“抗”的模式，已不能滿足我國抗旱管理的需求。特別是2000年，我國發生了1949年以來最嚴重的旱災，旱災波及全國20余個省（自治區、直轄市）。為此，2003年國家防總提出了防汛抗旱“兩個轉變”的戰略指導思想，提出“由單一抗旱向全面抗旱轉變”的指導思想。所謂“從單一抗旱向全面抗旱轉變”，是指根據經濟社會發展需求，擴大抗旱工作的領域和內容，從主要為農業和農村經濟服務轉向為包括農業、城市、生態在內的整個經濟社會發展服務，從注重農業效益轉變為注重社會、經濟和生態效益的統一，從被動抗旱轉變為主動防旱，最大限度減輕干旱災害對整個經濟社會以及生態環境造成的損失和影響，這是與以美國、澳大利亞為首的發達國家提出的旱災風險管理理念相一致的。

　　在這種新的干旱管理理念的引導下，十余年來，我國的干旱管理技術和管理水平有了很大的提升。一是建立了抗旱預案制度體系。通過預先制定抗御不同等級旱情的行動方案或計劃，變被動抗旱為主動抗旱。二是建立了抗旱規劃制度體系。通過制定某一區域的干旱災害防御總體部署，提高抗旱工作系統性、連續性和全局性。三是初步構建了抗旱減災技術標準體系，提高我國干旱管理科學化和規范化水平。截至目前，我國先后出臺了《氣象干旱等級》《旱情等級標準》《干旱災害等級標準》《區域旱情等級》《抗旱預案編制導則》《抗旱規劃編制導則》等方面的干旱技術標準。四是積極推動干旱監測評估技術應用，提高抗旱工作科學化、主動化水平。自1995年起，中國氣象局國家氣候中心研制了“全國旱澇氣候監測、預警系統”，對全國范圍內的氣象干旱發生、發展進行逐日監測，并結合數值預報產品對未來一周氣象干旱的演變發布預警信息。在國家防總和水利部的共同推動下，2010年實施完成了國家防汛抗旱指揮系統一期工程建設，在全國范圍內開展了5個試點省的工作，并正在實施開展國家防汛抗旱指揮系統二期工程。以土壤墑情監測站網為重點，結合降水、溫度、江河來水、水庫蓄水、地下水以及農作物生長情況的旱情監測網絡，構建了全國抗旱業務應用系統。

　　《現代水利周刊》：國外有哪些先進的抗旱理念？

　　呂娟：隨著社會經濟的快速發展以及人口的增長，干旱災害在全球造成的影響越來越大，災害損失不斷增加。面對嚴峻的旱災形勢，以美國、澳大利亞為代表的發達國家于20世紀八九十年代提出了旱災風險管理理念。但受特定歷史條件、認識水平、技術水平等的限制，旱災的危機管理方式長期占據著干旱管理的主導地位，對于減輕旱災影響和損失發揮了重要作用。但是，在當代社會人口劇增、工業化與城鎮化進程快速推進的沖擊下，糧食安全保障與生態環境安全保障面臨更大的壓力和挑戰。這種以減輕負面影響為出發點、以致災因子和災害事件本身為關注重點、以旱中為關注時段、以臨時應對為主要手段的旱災危機管理已經難以滿足要求，而需要加強以防止負面影響為出發點、以風險構成要素為關注重點、以干旱發生發展全過程（旱前、旱中、旱后）為關注時段、以防旱減災為主要手段的旱災風險管理。與旱災危機管理相比，旱災風險管理是一種主動、有備、周密和有效的防旱減災管理模式，其本質不是消極地承受旱災風險，而是積極地預防和應對旱災風險。實踐證明，采用不同的管理模式，將形成兩種截然不同的社會：一種是在干旱面前脆弱的社會，另一種是有一定抵御能力的社會。在干旱面前脆弱的社會，缺乏針對干旱的早期監測預警能力，沒有完備的減災策略和體系，不知道什么處于旱災風險之中，也不知道為什么會處于風險之中。干旱災害一旦發生，社會將承受較大、較深遠的負面影響，往往需要較長的恢復期。在干旱面前有抵御能力的社會，已經清楚掌握什么處于旱災風險之中以及為什么會處于風險之中，建立了綜合的早期預警系統，并制定了基于風險管理的較為完備的減災對策和體系。

　　延伸閱讀

　　《現代水利周刊》：干旱有哪些類型？影響我國的主要有哪幾種？

　　呂娟：按照不同的分類標準，干旱有不同類型。

　　根據對象，干旱可分為農業干旱、城市干旱和生態干旱。農業干旱是指因降水少或土壤中水量不足，不能滿足農作物及牧草正常生長需求的水分短缺現象。城市干旱是指因遇到特大枯水年和連續枯水年，造成城市供水水源不足，實際供水量低于正常供水量，致使正常生活、生產用水受到影響的現象。生態干旱是指湖泊、濕地、河網等生態系統，受到天然降水偏少、江河來水量減少或地下水水位下降等影響，出現湖泊水面縮小甚至干涸，河道斷流，濕地萎縮或消失，咸潮上溯，原有生態功能退化或喪失，生物種群數量減少甚至滅絕的現象。

　　根據季節，干旱可分為春旱、夏旱、秋旱、冬旱，兩季或三季連旱。

　　根據成因，干旱可以分成氣象干旱、水文干旱、農業干旱和社會經濟干旱。氣象干旱又稱為大氣干旱，是由降水和蒸發的不平衡造成的異常水分短缺現象。通常以降水的偏少程度作為氣象干旱指標。水文干旱是由降水和地表水或地下水的不平衡造成的異常水分短缺現象。通常用某一時間內徑流量、河流平均日流量、水位等數據小于某個數量作為水文干旱指標，或用地表徑流與其他因子組合成多因子指標來分析水文干旱。農業干旱是由外界環境因素造成作物體內水分不平衡，水分缺乏影響作物正常生長發育，進而導致減產甚至絕收的現象。社會經濟干旱是指自然系統與人類社會經濟系統中水資源供需不平衡造成的異常水分短缺現象。如果需求大于供給，就會發生社會經濟干旱。上述四類干旱中，氣象干旱是基礎，它往往以農業干旱、水文干旱和社會經濟干旱三種不同形式表現出來。

　　根據區域，干旱可分為平原干旱、山區干旱或農區干旱、牧區干旱。

　　根據時間，干旱可分為永久性干旱、季節性干旱、臨時干旱和隱蔽干旱。

　　在我國，上述所有干旱類型均有可能發生，也都可能影響到生活、生產、生態等各個領域，從而形成干旱災害。